論20世紀90年代以來我國科技立法中的政策演進

侯強++戴顯紅

[摘 要]自20世紀90年代以來，我國科技立法大致經歷了產業技術創新政策、國家創新體系政策和建設創新型國家政策三個階段，并出現了與之相對應的立法重點。科技立法要滿足當下我國經濟和社會發展的訴求，必須立足現實基礎，在動態中有步驟地發展，把科技立法與我國整體發展目標結合起來，以創新建設實現創新目標。

[關鍵詞]科技立法；創新政策；現代化

[中圖分類號]D922.17 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0083-06

On the policy evolution in the legislation of science and technology in China since 1990s

HOU Qiang， DAI Xian-hong

（Ideological and Political Theory Education， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China）

Abstract：Since the 1990s， the legislation in China has roughly experienced the policy of industry technological innovation of science and technology， national innovation system， and building an innovation-oriented country and the legislative priority appeared at the same time. The legislation of science and technology needs to meet the demands of economic and social development in our country， which must be based on the realistic foundation to make a dynamic and systematic development， and we should combine the legislation of science and technology with the overall development goals of China for innovation construction to implement innovation goals.

Key words：the legislation of science and technology； innovation policy； modernization

20世紀中期以來，隨著經濟和社會的發展，世界各國對科技立法的認識也在不斷深化。具體而言，20世紀60至70年代注重科學，80年代注重研究開發，90年代之后科技創新日漸成為世界各國科技立法關注的焦點①。我國對科技立法的認識也大致經歷了這樣一個過程。這個過程既由我國內在科技與法律發展的歷史所驅動，又受國際科技發展大環境的影響。由是，進入20世紀90年代以來，面對科技全球化的迅猛發展，黨和政府不斷豐富和深化對科技發展規律的認識，及時根據新的國內外科技環境重新調整和完善科技創新的立法規范，大力推動科技創新的范式轉變，先后制定了一系列符合時代和中國國情的科技法，走出了一條符合中國國情的科技創新發展之路。按照科技立法中的科技創新政策演進分析，我國自20世紀90年代以來的科技立法大致可分為三個階段：產業技術創新政策階段、國家創新體系政策階段和建設創新型國家政策階段，并出現了與之相對應的立法重點。

一、科技立法中的產業技術創新政策階段

20世紀70年代末以來，新科技革命浪潮撲面而來，并席卷全球。伴隨著新科技革命的迅猛發展，國際競爭空前激烈，一個新的科學社會展現在了我們面前。因之，面對新技術革命的挑戰，如何推進我國的科學技術事業，是擺在國人面前亟須解決的重大問題。

十一屆三中全會后，我國走上了改革開放的道路，科技戰線也隨之加快了恢復和改革的步伐，相繼出臺了一系列面向技術創新的科技發展政策和法律、法規，科技工作重新回到了正確的軌道。不過，由于國情決定了我國科技發展必須是在學習外國的基礎上進行趕超和創新，所以及至1996年前，我國在科技創新發展目標、模式上并沒有發生什么實質性的變化，即停留在技術引進模仿創新階段。以1981年4月16日中共中央、國務院轉發的《關于我國科學技術發展方針的匯報提綱》為例，其雖強調“學習外國同自己的研究和創新必須結合起來，否則就談不上真正的消化吸收”，把我國放在世界經濟、科技競爭的坐標中，第一次比較系統和完整地闡明了科技引進和科技創新的關系，但是時黨和政府并未制定出獨立的科技創新政策，有關創新政策的內容還包裹于科技政策與產業政策之中，實際是在保持基本方向不變前提下的發展變化，即通過加強對科技政策、產業政策和經濟政策等的協調來促進科技創新活動。正因如此，孕育、提出和實施以及繼續推進科技創新政策和法律，便成為改革開放以來黨和政府推進科技發展的主線。

進入20世紀90年代后，伴隨著“科技、經濟與社會一體化進程加快，全方位利用全球科技資源以提高本國的技術創新能力和競爭力，成為各國政府制定經濟與科技政策的共同課題”[1]。為此，全世界都在把發展科技在經濟中的作用作為政府工作和刺激經濟發展的重要手段，使得以技術創新為主要特征的高技術產業發展逐漸成為世界各國共同關注的問題。這不僅要求建立新的技術創新機制和模式，而且也要求對原來從單純成果轉化來考慮的科技政策作出調整。這些要求包括：一是如何重視和發揮科技人員在技術創新、成果轉化中的積極性；二是如何理順科技創新體制；三是如何為科技成果的轉化和創新提供資金保障；四是如何發揮中小型企業在成果轉化和創新中的重要作用等[2]。正是基于這一科技發展背景，黨的十四大確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，明確要求，通過深化改革，建立和完善科技與經濟有效結合的機制，加速科技成果的商品化和向現實生產力轉化，不斷完善保護知識產權的制度，努力提高科技進步在經濟增長中所占的含量。社會主義市場經濟體制的確立，在為科技進步創造更為有利的環境和條件的同時，也對科技進步提出了新的更高的要求。

1993年7月，為促進科學技術進步，在社會主義現代化建設中優先發展科學技術，發揮科學技術第一生產力的作用，推動科學技術為經濟建設服務，八屆全國人大常委會第二次會議通過了我國科技領域基本法性質的法律《中華人民共和國科學技術進步法》，確立了經濟建設和社會發展依靠科學技術，科學技術工作面向經濟建設和社會發展的基本方針，提出了推進科技進步的基本準則，構筑起了我國科技法律制度體系的框架。這部立法抓住我國改革和發展中的突出問題，鼓勵科學探索和技術創新，既明確了國家推進科技進步的主要領域，又確定了推進科技進步的主要制度。在促進產業技術創新的具體政策方面，其第十九條明確規定：“企業應當根據國際、國內市場的需求，進行技術改造和設備更新，提高科學管理水平，吸收和開發新技術，增強市場競爭能力。企業進行技術改造和從國外引進先進技術和設備，應當經過咨詢論證，貫徹國家的產業政策和技術政策。企業采用新技術開發生產新產品的，可以依照國家的規定享受優惠待遇。”

1995年5月，為大幅度提高社會生產力，加速全社會的進步，中共中央、國務院作出了《關于加速科學技術進步的決定》，明確提出技術創新是企業科技進步的源泉，是現代產業發展的動力。技術引進要與國內研究開發統籌安排、有機結合，在注重引進關鍵技術的基礎上，加強技術創新，增強自主研究開發能力。產業關鍵技術及工藝開發、裝備研制，要逐步實現以國內為主，真正使民族工業的發展建立在以自主創新為主的基礎上。由此，我國面向技術創新的科技發展政策，開始由技術引進模仿創新轉向積極探索科技自主創新。翌年2月，為規范國家高新技術產業開發區的管理，加速高新技術產業的發展，國家科學技術委員會發布了《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》，明確開發區的主要任務是：“促進高新技術與其他生產要素的優化組合，創辦高新技術企業，運用高新技術改造傳統產業，加速引進技術的消化、吸收和創新，推進高新技術成果的商品化、產業化、國際化”。同年3月，國家經貿委和國家科委分別著手實施技術創新工程，以加速形成有利于我國科技自主創新的機制。

1996年5月，八屆全國人大常委會第十九次會議通過了與《科學技術進步法》相配套的重要法律《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，總結了新中國成立以來我國科技成果轉化的經驗，特別是科技體制改革的實踐經驗，以法律形式對科技成果轉化應當遵循的基本原則、政府和有關部門的職責、實施科技成果轉化主體的相互關系、保障措施與技術權益保護等一系列問題做出了規定。該法為闡明促進產業技術創新的立法主旨和政策導向，在第二條明確規定：“本法所稱科技成果轉化，是指為提高生產力水平而對科學研究與技術開發所產生的具有實用價值的科技成果所進行的后續試驗、開發、應用、推廣直至形成新產品、新工藝、新材料，發展新產業等活動。”①由是，科技成果轉化開始走上適應社會主義市場經濟發展的軌道。

市場經濟要求統一市場活動的法律規則，重新構建合同立法的基本內容。正因如此，在市場經濟目標模式確立后的第7年即1999年3月，九屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國合同法》。其大量采納反映市場經濟客觀規律的共同規則，對技術合同設立了專章，明確規定訂立技術合同應當有利于科學技術的進步，加速科學技術成果的轉化、應用和推廣。同月，為進一步落實《中華人民共和國科學技術進步法》和《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，國務院辦公廳轉發了科技部等七部門《關于促進科技成果轉化的若干規定》，在鼓勵高新技術研究開發和成果轉化、保障高新技術企業經營自主權、為高新技術成果轉化創造環境條件等三個方面作出了具體規定，大力推動科技成果轉化和產業化。

隨后，為從根本上形成有利于科技成果轉化的體制和機制，加強技術創新，發展高科技，實現產業化，中共中央、國務院又于1999年8月作出了《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》，在科技改革和發展兩方面都提出了明確的方向和具體的措施。其積極探索科技自主創新，明確要求通過深化改革，從根本上形成有利于科技成果轉化的體制和機制，發展高科技，突出高新技術產業領域的自主創新，培育新的經濟增長點，實現高新科技成果的商品化和產業化，確定企業是技術創新的主體。作為新中國成立以來第一個較為系統和完整的、獨立的科技創新政策，其無疑在促進科技自主創新和科技成果產業化方面，營造了一個更為廣闊的政策空間。

此外，為對中國科學技術事業發展做出重要貢獻的外國公民和組織予以獎勵，根據《科技進步法》的規定，1994年設立了中華人民共和國國際科學技術合作獎。翌年5月，為獎勵在科學技術進步活動中做出突出貢獻的公民、組織，調動科學技術工作者的積極性和創造性，加速科學技術事業的發展，國務院又對國家科技獎勵進行了一次全面的改革，發布施行了《國家科學技術獎勵條例》。可以說，科學技術獎勵制度的建立，在推動我國技術創新、發展高科技、實現產業化等方面發揮了強有力的政策導向作用。

二、科技立法中的國家創新體系政策階段

歷史進入21世紀，全世界逐步進入知識經濟的時代。至此，人類社會步入了一個科技創新不斷涌現的重要歷史時期，科技競爭成為國際綜合國力競爭的焦點。在這樣的歷史語境下，信息和知識作為最重要的生產要素，已成為科技發展最重要的推動力。至此，不僅知識在創新要素之間的快速和高效流動已成為創新系統效率的核心，而且科技成果轉化也不再僅僅局限于從科研機構和高校向企業的完美線性流動，而是包括了企業、研究機構、高校、中介機構的一個非常復雜的網絡，這就使得環境、機制、成果轉化主體之間互動的程度等成為科技成果轉化過程中的主要矛盾。在這個網絡中，企業、研究機構、高校、中介機構之間的相互作用和反饋直接影響著企業的創新成效和整個經濟體系。這要求我們在科技政策的制定和科技立法中，必須用系統的觀點來看待整個科技成果的轉化過程，對影響科技成果轉化的各種因素進行綜合的考察，將它們之間的互動和協同作為我國科技立法和政策制定的重點。

知識經濟的強烈沖擊，加之2001年12月11日中國正式成為WTO的成員國，我國科技創新不可避免地越來越多地突破國家的界限而被刻上了全球化的烙印。這要求我國科學技術事業必須在更高、更深的層次和更廣泛的范疇內展開。2002年11月，為實現全面建設小康社會的目標，鼓勵科技創新，黨的十六大報告與時俱進，要求在關鍵領域和若干科技發展前沿掌握核心技術并擁有一批自主知識產權，實現技術跨越式發展，加速科技成果向現實生產力轉化，推進國家創新體系的建設。作為知識經濟時代的基礎設施建設，國家創新體系是融創新主體、創新環境和創新機制于一體，在國家層次上促進全社會創新資源合理配置和高效利用，促進創新機構之間相互協調和良性互動，充分體現國家創新意志和戰略目標的系統。在我國科技領域內，國家創新體系建設涉及科技體制改革、科技運行機制改革、科技制度改革和科技管理模式改革等方方面面，技術創新只是國家創新體系建設有機整體的一部分，其與國家創新體系之間存在的不是線性的連續關系，而是互動的網絡關系。國家創新體系建設的提出，表明我們黨主動迎接新挑戰，始終站在時代前列和實踐前沿，以創新的精神和科學的態度去認識、把握和遵循科技發展的客觀規律，在科技系統與經濟系統之間架起了科技與經濟一體化的大廈，把握住了知識經濟時代的發展脈搏。

知識經濟時代的來臨，使我國科技發展面臨著新的機遇與挑戰。為此，科技部及時對未來一個時期科技工作發展的思路進行了必要的調整。一是調整科技創新戰略的指導思想，更加強調原始性創新，力爭實現科學技術發展的跨越；二是調整科技創新的理念和管理體制，牢固樹立“以人為本”的價值觀；三是調整科技創新的工作方針，下決心做到有所為有所不為，集中力量辦大事；四是調整科技創新的模式，更加強調各種技術的集成，強調在集成的基礎上形成有競爭力的產品和產業；五是調整科技創新的政策對象，在注重科研院所的同時，更加強調調動和組織全社會的科技力量。這一工作思路的調整，迅速在全國科技界達成了共識。為進一步增強我國基礎研究和高技術前沿研究的原始性創新能力，科技部早在2002年6月就會同有關部門出臺了《關于進一步加強原始性創新能力的若干意見》，繼續推進科技管理制度改革，以人事制度和分配制度改革為重點，探索建立適應原始性創新要求的科研機構管理制度，優化立項評價指標與標準，突出創新在基礎研究和高技術前沿研究立項中的位置。

在2003年1月施行的《中華人民共和國中小企業促進法》中，又設專章對“技術創新”作出了明確規定。一是國家制定政策，鼓勵中小企業按照市場需要，開發新產品，采用先進的技術、生產工藝和設備，提高產品質量，實現技術進步，中小企業技術創新項目以及為大企業產品配套的技術改造項目，可以享受貸款貼息政策。二是政府有關部門應當在規劃、用地、財政等方面提供政策支持，推進建立各類技術服務機構，建立生產力促進中心和科技企業孵化基地，為中小企業提供技術信息、技術咨詢和技術轉讓服務，為中小企業產品研制、技術開發提供服務，促進科技成果轉化，實現企業技術、產品升級。三是國家鼓勵中小企業與研究機構、大專院校開展技術合作、開發與交流，促進科技成果產業化，積極發展科技型中小企業。這些規定對我國加速結構調整和產業升級、促進科技成果轉化、鼓勵民間投資等方面發揮了很大作用，充分體現了國家大力推進中小企業技術創新的政策導向。

隨著我國改革開放不斷走向深入，面向技術創新的科技發展政策的制定，既涉及經濟體制改革和科技體制改革，也涉及政府職能的調整與規范化。針對開發類院所企業化轉制后面臨的產權結構問題，由國務院體改辦牽頭，會同科技部、財政部和國家經貿委共同研究形成了《關于深化轉制科研機構產權制度改革的若干意見》，經國務院同意國務院辦公廳于2003年2月予以發布。其深化科技體制改革，穩步推進國家創新體系建設，規定凡是產權歸屬不清或存在產權糾紛的，有關部門要本著有利于推進技術創新、支持科技人員創業和企業長遠發展的原則，依照有關規定合理界定，協調處理。這一意見的出臺，加快了轉制科研機構建立現代企業制度的步伐，促進了技術創新和科研成果產業化。

為進一步做好國家科學技術獎勵工作，保證國家科學技術獎的評審質量，經科技部部務會議討論通過，2004年12月頒布實施了經過修訂的《國家科學技術獎勵條例實施細則》。其中，總則第三條被修改為：“國家科學技術獎勵貫徹‘尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的方針，鼓勵團結協作、聯合攻關，鼓勵自主創新，鼓勵攀登科學技術高峰，促進科學研究、技術開發與經濟、社會發展密切結合，促進科技成果商品化和產業化，加速科教興國、人才強國和可持續發展戰略的實施。”這一修改體現出的政策導向是：一是營造科技創新的文化氛圍，加強原始性創新；二是形成“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造”的社會風尚，促進科技創新的積極性；三是強化國家戰略目標和科技發展目標的導向性，推動科學研究、技術開發與經濟社會發展的緊密結合。正是在一次次的有關科技發展的戰略部署和改革探索中，一條科技創新驅動發展之路開始逐漸鋪就。

歷史昭告我們，我國科技現代化建設任重而道遠，加速推進社會主義科技現代化進程，就是刻不容緩地、持續不斷地增強我們自己的科技創新能力。在知識經濟時代，國家創新體系建設既是通向科教興國的橋梁，又是托起科教興國的基礎設施工程，必須按照有中國特色社會主義市場經濟的原則建設符合中國國情的國家創新體系。其要滿足當下我國經濟和社會發展的訴求，必須立足現實基礎，在動態中有步驟地發展，以創新建設實現創新目標。

三、科技立法中的建設創新型國家政策階段

一個國家對科技創新重要性的認識程度，決定著該國科技事業的前途和命運。正因如此，當今世界越來越多的國家將以科技創新為主導的內涵式發展道路作為科技立法的重要內容，以爭奪世界科技發展的制高點。我國科技發展自然也不例外。作為一個發展中的大國，要充分發揮后發優勢，實現社會生產力的跨越式發展，特定的國情決定我們必須把自主創新作為科技發展的戰略主線和戰略基點，走建設創新型國家的道路。

早在2005年10月，胡錦濤在受中央政治局委托所作的黨的十六屆五中全會工作報告中就明確指出，要“把建設創新型國家作為面向未來的重大戰略”[3]。2006年1月，在全國科學技術大會上，胡錦濤又代表黨中央、國務院對建設創新型國家作出了全面的部署，指出其是事關社會主義現代化建設全局的重大戰略決策，并強調增強自主創新能力是發展科學技術的戰略基點。2007年10月，黨的十七大報告又進一步提出，要實施知識產權戰略，堅持走中國特色自主創新道路，把增強自主創新能力貫徹到現代化建設各個方面，提高自主創新能力，建設創新型國家，并認為這是國家發展戰略的核心，是提高綜合國力的關鍵。建設創新型國家重大戰略思想的提出和實施，拓展了國家創新體系建設的內涵，凝聚了自主創新的目標，明確了自主創新的導向。其不僅順應了世界科技的發展變化，而且適應了中國特色社會主義事業“四位一體”的總體布局，把我國科技創新政策的制定融入了國家目標的實現之中。

對此，為加強國家科技計劃實施中的科研誠信建設，重點解決科技計劃實施中的科研不端行為，根據《中華人民共和國科學技術進步法》的有關規定，科技部于2006年9月14日審議通過了《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》，并自2007年1月1日起施行。該辦法針對科技界反映的科技評價體系不完善、學術浮躁、學術腐敗等現象，規定了三類查處機構（一是國家科技計劃項目承擔單位，二是行業科技主管部門和省級科技行政部門，三是科學技術部），從規范評估評審程序、建立對評審專家和科技管理人員的監督機制等方面加強了制度建設，優化了科技創新環境，推動了對科研不端行為的調查和處理納入法制化軌道的進程。

2007年12月，十屆人大常委會第三十一次會議審議通過了修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》。該法主要針對制約我國科技進步的制度性問題，從六個方面進行了重大修訂。一是將提高自主創新能力、建設創新型國家寫入法律，進一步明確我國科技發展戰略和基本方針、政策。二是提出國家要制定和實施知識產權戰略，建立和完善知識產權制度，使科技成果能夠盡快地轉化為現實生產力。三是規定加大對科技的投入，動員社會力量加大科技方面的投入，推動科技更快發展。四是規定要有效配置、整合科技資源，遵循統籌規劃、優化配置原則，建立科技資源的共享使用制度。五是設立企業技術進步專章，提出要建立以企業為主體、市場為導向，產、學、研相結合的技術創新體系。六是強調要調動科技工作人員的自主性、積極性、創造性，建立一種激勵自主創新的制度，營造一個自由探索的學術環境。修訂后的《科學技術進步法》，著眼于建設創新型國家的奮斗目標，突出自主創新這條主線，將新時期國家發展科學技術的目標、方針、戰略上升為法律，強化了科技工作的統籌協調和資源共享，突出了企業的技術創新主體地位，明確了科技創新知識產權工作的目標和措施，確立了科研誠信和寬容失敗的制度，完善了科研機構管理制度和對科技人員的激勵機制，從財政、金融、稅收、政府采購等各方面構建起促進自主創新的制度體系。

為貫徹黨的十七大精神，落實中央關于促進企業成為技術創新主體的戰略要求，鼓勵企業走依靠技術創新發展的道路，增強持續創新能力，科技部于2008年年底頒布了《關于修改<國家科學技術獎勵條例實施細則>的決定》，并自2009年2月1日起正式施行。其總則條款（第三條）的修訂，突出了國家科技獎勵的政策導向，提出科技獎勵要“以科學發展觀為指導”，把“營造創新環境”和“造就培養一流科學家、科技領軍人才和一線創新人才”，以及“推進國家創新體系和創新型國家建設”為科技獎勵的重要目標。此外，其他部分條款具體內容的修改，突出、強化了四個主要目標：一是完善國家科技獎勵的內涵，加強對企業技術創新的獎勵，促進技術創新體系的建立和完善，引導創新要素向企業積聚；二是完善國家科技獎勵的條件標準，適當延緩成果完成后申報國家科技獎勵的時限，加強對成果科學性的檢驗，倡導良好的學術風氣，促進科技成果的轉化和應用；三是完善國家科技獎勵推薦評審程序，提高評審工作的規范性、科學性和公開度，保證國家科技獎勵的公正性和權威性；四是完善國家科技獎勵監督機制和處罰機制，提高報獎者、推薦者、評審者及評審組織者的自律意識。其修改意在進一步完善國家科技獎勵工作的體制機制，提高國家科技獎勵的權威性和公正性，倡導良好的學術風氣，營造創新環境，激勵科技隊伍，促進創新體系建設，推動創新型國家建設。

面對世界范圍內新一輪科技革命和產業變革的孕育興起，2012年11月召開的黨的十八大報告再次強調指出，科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。黨的十八大報告強調科技創新是國家發展全局的核心，并把它放在“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”的實施創新驅動發展戰略當中，是我們黨放眼世界、立足全局、面向未來作出的重大戰略決策，充分表明了黨依靠創新實現經濟持續健康發展的堅定決心和對科技創新的高度重視，為完善我國科技創新政策體系指明了方向。

四、結語

在知識經濟時代的大背景下，伴隨著科技創新與產業變革的深度融合，我國科技立法中的政策經歷了從產業技術創新政策階段，轉向國家創新體系政策階段，再上升到建設創新型國家政策階段的變革，在探索中走出了一條中國特色的科技自主創新立法之路。這是我們黨和政府順應世界科技發展潮流、遵循科技發展規律、緊密結合基本國情而作出的戰略性抉擇，是實現技術跨越的必由之路，其為我國科技工作的長遠發展奠定了堅實的基礎。

科技法作為國家法律制度的一部分，發揮著連接科技與社會、科技與經濟的橋梁作用。科技法對科技發展基本原則的規定，對科技方針、政策、體制的確認，一方面不能不反映國家的意志，另一方面更應充分反映科技本身的發展規律。改革開放以來，我國在科技立法中已經確立的科技創新政策，在未來不僅不會改變，只會得到進一步強化和改善。因之，伴隨著知識經濟時代技術創新步伐的加快，深入研究技術創新的規律和特點，將技術創新所需要的利益機制、資源配置機制、激勵機制和保護機制有機結合起來，發揮市場在資源配置中的基礎作用，并以此來引導科學技術和科技法制的發展就勢在必行。

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[責任編輯 王艷芳]