“制度治黨”研究動態概覽

○周秀芝

“制度治黨”研究動態概覽

○周秀芝

思想建黨與制度治黨相結合，是習近平同志提出的新形勢下推進黨的新的偉大建設工程的重大理論觀點和實踐要求，是對新形勢下黨建規律的深刻揭示，是對馬克思主義黨建理論的豐富和發展。現以“制度治黨”為關鍵詞，對來自高層的重要論述及理論界的一些相關研究作一綜述。

一、強調“制度治黨”的背景、意義

2014年10月8日黨的群眾路線教育實踐活動總結大會在北京召開，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平發表重要講話。

習近平指出，經過這次活動，全黨改進作風有了一個良好開端，但取得的成果還是初步的，基礎還不穩固。他指出，活動收尾絕不是作風建設收場，必須以鍥而不舍、馳而不息的決心和毅力，把作風建設不斷引向深入，把目前作風轉變的好勢頭保持下去，使作風建設要求真正落地生根。習近平就新形勢下堅持從嚴治提出8點要求。其中提到：

——堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，思想教育要結合落實制度規定來進行，使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

2015年1月13日，習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上發表重要講話。他強調，要按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的要求，堅持思想建黨和制度治黨，嚴明政治紀律和政治規矩、加強紀律建設，深化紀律檢查體制改革、完善黨風廉政建設法規制度，落實“兩個責任”、強化監督執紀問責，持之以恒落實中央八項規定精神，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭，堅守陣地、鞏固成果、深化拓展，堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

習近平強調，從這兩年查處的案件和巡視發現的問題看，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重。因此，黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上。習近平指出：我們堅決查處了周永康、徐才厚、令計劃、蘇榮等嚴重違紀違法案件，向世人證明中國共產黨敢于直面問題、糾正錯誤，勇于從嚴治黨、捍衛黨紀，善于自我凈化、自我革新。

習總書記關于“思想建黨”和“制度治黨”相結合的思想，倡導思想建黨的過程與制度治黨的過程相互融合、相輔相成、相得益彰，為新時期黨的建設指明了方向，指出了路徑，有著極其重要的意義。

理論界一些學者對此也有深刻的認識。

中共中央黨史研究室原副主任石仲泉撰文《論思想建黨與制度治黨》，指出，新形勢下這一命題的提出，是由中國共產黨面臨的挑戰、考驗和存在的嚴重問題決定的。文章提到，黨的十八大指出：新形勢下，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前。并且具體指出：一些領域存在道德失范、誠信缺失現象；一些干部領導科學發展能力不強，一些基層黨組織軟弱渙散，少數黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重；一些領域消極腐敗現象易發多發，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻?！斑@個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。文章稱，據十八屆中紀委五次全會報道，僅2014年，中央紀委監察部對涉嫌違紀違法的中管干部已結案處理和正在立案審查的68人，包括從副省部級直至中央政治局常委。2013年一年，對18．2萬名黨員進行了查處。石仲泉認為，中國共產黨到了這樣的緊要關頭，治黨特別是強調從思想建黨與制度治黨相結合來全面從嚴治黨，不容遲疑。

軍事科學院軍隊政治工作研究中心張明倉撰文《堅持思想建黨和制度治黨緊密結合——學習習總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話精神》，他分析：縱觀黨的歷史，我們黨在加強思想建黨的同時，始終注重制度治黨。但也有一些組織和同志難以走出“教育萬能”的窠臼，忽視制度的作用，甚至把制度變成擺設。還有些同志輕視思想政治工作，以為定了制度、有了規章就萬事大吉，有的甚至已經不會或不大習慣于做認真細致的思想政治工作。這樣的簡單化和片面性，使一些本來可以落實的制度得不到落實、一些本來可以避免的問題不斷發生。習總書記強調新形勢下從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，正是針對黨的建設中突出問題作出的重大決策，標志著我們黨對建黨治黨規律的認識達到了新的水平，體現了我們黨治黨理念和治黨方式的重要創新，為全面推進黨的建設新的偉大工程指明了科學方法和有效途徑。

中共中央黨校方濤則認為（《堅持思想建黨和制度治黨緊密結合——學習習近平同志關于從嚴治黨的重要論述》），習近平同志強調，堅持從嚴治黨，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。對此，可以從三個方面把握。歷史地看，思想建黨和制度治黨緊密結合是黨加強自身建設的重要經驗；現實地看，思想建黨和制度治黨還存在著不足；著眼未來，堅持從嚴治黨，必須把思想建黨和制度治黨緊密結合起來。他認為，這是習近平同志提出的新論斷，在黨的文獻中是首次明確提出，是對中國共產黨管黨治黨經驗的深刻總結，繼承了毛澤東、鄧小平黨建思想的核心要義，是新的歷史條件下堅持黨要管黨、從嚴治黨的新方略。

福建師范大學馬克思主義學院劉明在《新形勢下堅持全面從嚴治黨的規律性研究》一文中論及，制度問題帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央堅持法治思維和理念，不遺余力地推進黨的建設制度改革，把制度建設貫穿于思想、組織、作風以及反腐倡廉建設當中，以黨法黨規來落實全面從嚴治黨的根本要求。2013年，《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》兩部法規的正式頒布，對于規范黨內法規建設，提高制度建設的系統性和周延性而言具有里程碑式的意義，是中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政的具體體現。文章指出，中國共產黨重視制度治黨的嚴肅性和權威性，折射出了極強的危機意識和生存意識，其邏輯緣由就在于制度的建設與優化能夠有效地防止政黨的蛻變甚至衰敗，確保政黨的生命力的同時贏得民心。

二、制度治黨的概念內涵及其理論實踐

深圳大學陳家喜、黃慧丹在《制度治黨的概念緣起與實施路徑》一文中提出：制度治黨是政黨運用制度手段對黨的組織、精英和普通黨員進行管理和約束的治理形態。在全面從嚴治黨的背景下,“制度治黨”的提出有別于傳統意義上的黨的制度建設，后者的著眼點在于黨內制度缺失所導致的非制度化現象，通過制定黨內法規和增設制度規章來實現黨的活動規范化運行；制度治黨著重點不是制度的供給問題，而是制度體系的銜接匹配，制度規則的嚴格執行以及制度文化的孕育建構問題。

中國社會科學院當代中國研究所邱霞在《論陳云的治黨思想》一文中指出，“治黨”是當前黨建和政治學界的前沿課題之一，但它是后來的一個名詞，學界也并沒有對“治黨”的范疇給出嚴格的限定。由于在時間上“治黨”的概念出現得較之“黨建”的概念晚，因此人們習慣上把“治黨”放在已經基本完備的“黨建”理論體系之中，作為一個重要的補充內容。而事實上“黨建”和“治黨”并不是一個簡單的包含關系。從字面意義上理解，“治黨”講的是黨的治理問題。世界上其他政黨多講“治黨”，雖然與我們所講的“治黨”有本質的不同。治黨的目的是，在黨建立起來和黨的建設基本完善以后，通過加強黨自身的治理，避免和克服黨內存在的和可能存在的各種錯誤思想和行為。治黨也不再像“黨建”一樣“人人有責”，而成為黨的領導者和理論家的任務。但是，治黨的對象，仍然是黨的組織、思想、制度、作風、執政能力乃至黨的理論、路線、方針、政策等。因此，“治黨”和“黨建”的區別在于主體和目的不同，方法可以是靈活的，而對象卻是交叉的。

雖然理論界普遍認同強調新形勢下從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，標志著我們黨對建黨治黨規律的認識達到了新的水平，體現了我們黨治黨理念和治黨方式的重要創新，但不少專家學者從黨的制度建設層面來論述研究“制度治黨”，指出制度建設由來已久。

張明倉在《堅持思想建黨和制度治黨緊密結合——學習習總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話精神》一文中指出：靠制度管黨、治黨，是我們黨抓好自身建設的又一優良傳統。從黨的一大提出民主集中制這一黨的根本組織原則和根本制度，到黨的二大制定《中國共產黨章程》這一黨的根本大法，在90多年黨的建設實踐中，我們黨不斷建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨的制度體系，為加強黨的建設、推進黨的事業提供了有力制度保障。改革開放以來，黨的制度建設進入快車道，思想建黨的成果不斷凝結和固化為制度，思想建黨的深化和持續也靠制度來保障和維護。黨的十八大以來，黨的制度建設加快推進，黨的建設法治化水平不斷提高。強化制度治黨，已經成為治黨方式創新的重要著力點。

張榮臣在《中國共產黨制度建設的歷程、經驗和啟示》一文中提出，制度建設從黨一誕生就開始存在并始終伴隨著黨的發展在進行著。但嚴格地說，早期黨的制度建設還只是用制度來規范我們黨的思想和行為，是用第三國際關于共產黨的組織框架來“框”我們這個黨。真正使我們黨主動地通過制度來加強黨的建設，壯大發展我們黨是從大革命失敗后，在毛澤東領導下得以完成的。但執政以后黨的制度建設沒有被提到應有的高度上來認識。毛澤東、劉少奇、鄧小平等都提出過建立健全黨內規章制度以加強黨的建設的思想，但是，遺憾的是，我們黨越來越走上一條靠“政治運動”、而不是靠制度建設來解決黨內問題的途徑。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局會議上發表了著名的《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，把黨和國家領導制度的改革，完善黨的民主集中制，健全社會主義法制，看作新的歷史時期加強黨的建設的根本性道路。十一屆三中全會以來，我們逐步確立了黨的制度建設的一系列方針原則，制定了諸如黨的各級代表大會、黨內選舉、黨的組織生活、集體領導和個人分工負責相結合、干部選舉、招考、任免、考核、輪換、職務任期以及離休、退休、黨的紀律、黨內監督等制度，對鞏固黨的建設的各項成果起了重大的作用。

石仲泉撰文指出：鄧小平在改革開放之初就提出“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。此后，黨的領導人不斷指出制度建設對治理黨和國家的重要性。習近平也多次強調這個問題。2013年4月，他在中央政治局第5次集體學習時指出：制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。在2014年2月學習貫徹十八屆三中全會精神研討班上講話，他繼續指出：強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這是我們黨以全新的角度思考國家治理體系提出的問題。這樣，習近平對制度問題的認識作了新的提升。2014年10月，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中就明確提出了制度治黨問題，提出了堅持思想建黨和制度治黨緊密結合的問題。

三、制度治黨如何實施

中國人民大學國際關系學院周淑真在《光明日報》（2015年1月27日16版）撰文《“守紀律講規矩”重構政治生態》，指出，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上，用大篇幅論述“政治紀律和政治規矩”，提出堅持思想建黨和制度治黨，嚴明政治紀律和政治規矩，強調“把守紀律講規矩擺在更加重要的位置”。文章分析，“守紀律講規矩”是思想建黨和制度治黨在新的歷史條件下的具體化，是黨中央重構政治生態、建設廉潔政治的重要環節，是黨紀建設的治本之策。這一思想的提出目的明確，針對性強。黨的十八大以來，在黨中央堅強領導下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷深入，“四風”問題和腐敗蔓延勢頭得到一定遏制，但也不可否認樹倒根在，許多地方腐敗現象在重壓之下花樣翻新，有的地方政治生態惡化，干部被“圍獵”，權錢交易、權色交易、權權交易，鉆空子、打擦邊球。從已經發現或懲處的貪腐案件來看，許多腐敗分子就是從不講規矩開始，一步一步走向腐化墮落的深淵，最終不能自拔，淪為“階下囚”。從這個角度看，“守紀律講規矩”對領導干部既是約束也是愛護，既是限制也是保護，各級領導干部遵紀守法是依法治國的原動力。嚴守黨紀、嚴明黨規檢驗治黨成效，把黨紀黨規變成全黨必須遵守的行為準則、轉化為廣大黨員自覺踐行的行為規范，必然成為黨紀建設的治本之策。

中共中央黨校梁妍慧撰文《運用黨內法規把全面從嚴治黨落到實處》，指出，全面從嚴治黨，必須依靠嚴明系統的黨內法規制度體系。這一體系，既包括黨內法規的制定，也包括黨內法規的執行。因而，構建黨內法規基本框架，提高黨內法規的執行力，便成為全面從嚴治黨的切入點與基本思路。文章提出，構建黨內法規制定體系，較為關鍵的問題是如何處理黨內法規與國家法律的銜接與協調。黨內法規與國家法律，二者既有區別又密切相連。國家法律是對全體社會成員的行為具有普遍約束力的制約工具，而黨內法規則是對全體黨員行為具有約束力的制約工具，它著重規范黨的政治紀律、組織紀律，保證全黨思想統一、行動一致。因而，黨內法規嚴于國家法律，這是二者的區別所在。然而，中國共產黨是執政黨，是對國家和社會實行領導的主體和主導力量，要堅持這一主體和主導力量，不僅需要執政黨自身健全黨內法規以便依規治黨，而且更需要把黨內法規轉化為國家法律，防止領導人以言代法、以權壓法，凌駕于黨組織和法律之上。這就是黨規與國法的密切相連之處。

張榮臣提出，“以務實管用的制度來治黨”。黨的制度建設，具體操作就是要以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨的基本制度和具體制度的方方面面。1.發揮黨章根本性的規范作用。2.作風建設要立章建制。3.嚴肅黨內政治生活。4.完善黨內監督制度。為了最大限度地防止以權謀私，最為有效的辦法就是完善對權力制約的監督的制度。因此，應當在實踐中做到：一要建立和完善黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見等制度，逐步推進黨務公開。二要完善規范國家工作人員從政行為的制度。三要完善對違紀違法行為的懲處制度。

方濤認為，“要有好的制度，要增強制度執行力”。制度治黨，前提是要有好的制度。在制定制度的環節，要做到科學、民主、規范，遵循黨內法規制定規則，廣泛聽取各方面意見，考慮各方面因素。這樣，既可以使制度更全面、務實管用，更有針對性和指導性，也能增強干部、群眾對制度的認同。制度規定要具體、有操作性，明確哪些事能做、哪些事不能做，哪些事應該這樣做、哪些事應該那樣做。要繼續清理黨內不合理制度，廢止過時的制度，修改不合時宜的制度，使黨的建設制度體系更加完善和配套銜接，提升整體功能，形成一套系統完備、科學規范、運行有效的黨建制度體系，為從嚴治黨提供有力制度保障。要增強制度執行力，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，嚴格執行各項制度，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束。

邱霞指出，陳云的治黨思想有著完整的“人”、“制度”、“嚴”“三位一體”的體系。人是主觀的因素，制度是客觀的因素，治黨在任何時候都離不開這兩個因素。制度的權威性本質上是全黨意志不可違抗的體現，健全黨規黨法，以制度治黨，用制度約束、規范全黨的言行，才能保證黨的決策的科學化、民主化，才能保證黨的路線、方針、政策不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。而人是制度的保證，制度是人創造的，也需要人來執行，僵化、落后、片面的制度需要人來完善和創新。如果認為制度一經確立，一切問題就會迎刃而解，就犯了理想化、簡單化的錯誤。因此，制度和人在治黨中的關系是辯證統一的，二者一硬一軟，共同構成了治黨要“標本兼治”的“本”?！皣馈笔且粋€特定的因素，體現時?！皣馈笔且粋€特定的因素，體現時代的特色，如果人和制度能夠處在相對平衡完善的狀態，那么就無所謂嚴不嚴的問題。陳云之所以強調治黨要嚴，正是因為在他所處的時代，黨的制度和黨員干部的主觀因素沒有達到相對平衡完善的狀態，如果治黨不能從嚴，黨就不能治好，“嚴”是一個階段性的必要條件。陳云的治黨靠“人”、靠“制度”、靠“嚴”，三者是一個整體，必須緊密結合，缺一不可。這在今天仍然有著很強的現實針對性，對解決當前的治黨問題具有重要的指導意義。

中共湖南省委黨校黨建教研部肖湘提出“依規治黨與健全改進作風常態化制度”。依規治黨、健全改進作風常態化制度，是深入落實黨的十八大以來黨中央提出的“四個全面”戰略布局的新要求和新任務。改進作風常態化制度是黨的作風建設制度創新的重要成就。要堅持依規治黨、健全改進作風常態化制度，必須把握好依規治黨、健全改進作風常態化制度的新舉措與著力點。新舉措是：聚焦問題、專項整治，健全制度、強力執行，領導帶頭、群眾監督，依規治黨、從嚴長效。著力點是：以深化體制機制改革與完善國有企業監管制度、以踐行為民務實清廉和以改進文風會風等九方面為著力點完善相關的制度。

四、正確認識和把握思想建黨與制度治黨的關系

石仲泉在《論思想建黨與制度治黨》一文中指出，實現“兩個一百年”目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須把我們的黨建設好。把黨建設好必須遵從兩條原則：一是發揚黨的優良傳統，堅持思想建黨；二是做到黨要管黨，堅持從嚴治黨、制度治黨?？v觀黨的成長發展，總結黨的歷史經驗，我們得到以下結論：思想建黨是中國共產黨成為先進政黨的偉大創造；思想建黨是中國共產黨的獨特優勢和長期執政之魂；思想建黨只有進行時，沒有完成時；思想建黨，必須伴隨制度治黨。他指出，對于黨的建設而言，思想建黨和制度治黨是兩個須臾不可分離的重要環節。盡管兩者一柔一剛，但猶如一車二輪，相輔相成，二者缺一不可；一輪硬一輪軟、一輪著力一輪不著力都不行。兩者要同向發力、同時發力。既要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。

中共北京市委黨校姚桓在《從嚴治黨規律探析》一文中指出，思想建設始終是黨的建設首要任務，但是思想教育不是萬能的。改革開放以來，少數地方、單位的集中教育活動一度取得成效，但并不鞏固，往往呈現兩個拋物線現象：即活動是“發動——高潮——回落”，群眾心理是“希望——振奮——失望”。究其原因，是教育的成果沒有及時用制度鞏固下來，制度不健全的問題未能及時解決，活動過后干部思想出現反復，不正之風出現反彈。而制度作為根本行為規范，兼有導向作用和糾正作用，可以更有力地規范人們的行動，彌補單純思想教育的不足。但制度也要靠人來制定、執行和維護。離開多數人的自覺性，制度終究會流于形式。因此必須使二者密切結合，思想教育領先，教育成果及時用制度鞏固。同時也不能把制度建設看作簡單的程序性、技術性工作，建章立制的每一步都伴隨思想教育。思想教育領先，制度跟進，在制度基礎上形成機制。機制是以制度為依托建立的有明確工作目標、實施辦法和保障措施的工作系統，是執行制度的方式。只有形成健全的機制，制度才得以執行。思想建黨與制度治黨兩方面的結合真正體現了共產黨從嚴治黨的特點和優點，既不是抽象空洞的口號和可做可不做的一般性要求，也不是簡單盲目的生硬規定和不教而誅的懲辦主義。只要思想教育啟發的自覺性和制度特有的約束性緊密結合，內在動力與外在督促相結合，從嚴治黨的要求就會真正實現。

南開大學馬克思主義教育學院肖光文對思想建黨和制度治黨辯證關系作了如下闡述：中國共產黨從民主革命時期明確提出思想建黨，到改革開放時期明確提出制度治黨，經歷了一個長期的歷史過程。思想建黨在黨的建設中處于基礎地位，能夠不斷推進馬克思主義中國化、時代化、大眾化，引導教育黨員干部牢固樹立正確的世界觀、權力觀、事業觀。加強黨的思想建設就是要實現黨員干部對黨自身理論的認同，不斷增強黨員干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，進而保持黨的先進性和純潔性。它本質上是要通過思想道德的教化形成約束黨員干部的“軟力量”。制度治黨在黨的建設中具有重要的保障作用，在黨的建設體系中具有統領全局的關鍵作用。黨的制度建設覆蓋黨的建設各個方面，貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設、反復倡廉建設的全過程。它通過構建內容完備、結構合理、功能健全、科學管用的制度體系，保證黨的路線方針政策的貫徹執行，維護黨的團結和統一，進而永葆黨的先進性和純潔性。制度治黨從本質上講，是通過制度建設形成約束黨員干部的“硬力量”。思想建黨和制度治黨，兩者相輔相成，辯證統一于黨的建設偉大工程之中，在黨的建設實踐中緊密聯系，互為補充，互相促進。始終堅持把思想建黨和制度治黨相結合，是中國共產黨在新的歷史條件下應對外部嚴峻挑戰以及推進黨的建設新的偉大工程的必然選擇。

（作者單位：中共上海市委黨校）