以政府主導基金撬動社會資本助推軍民融合深度發展

□ 孟祥泰

以政府主導基金撬動社會資本助推軍民融合深度發展

□ 孟祥泰

通過發揮政府資金杠桿作用，吸引和帶動更多的社會資本參與我國軍工產業建設，促使我國軍工產業結構向“小核心、大協作”的軍民一體化方向轉型

軍民融合這一熟悉又陌生的概念幾乎伴隨著世界軍工產業發展的全過程。熟悉在于，自從有了軍工產業，軍民融合幾乎就被無數次提及。陌生在于，由于軍工產業的相對封閉，軍民究竟怎樣融合為多數人所不知。在我國軍工投、研、產、銷體制整體變革背景下，借鑒國際經驗、以投資基金等形式撬動社會資本助推軍民融合發展，已成為我國軍工產業發展壯大的必然選擇。

走軍民融合發展道路是我國軍工產業發展壯大的必然選擇

縱觀整個世界軍工產業發展史，基本都圍繞著有限的國防經費和無限的軍事需求之間的矛盾展開。一方面，原材料采購、研發、生產、試驗、維護、技術儲備使軍工企業積累了大量的資金需求，另一方面政府每年為軍隊采購和相關事務批復的軍費預算與前述資金需求相比存在巨大缺口。為解決上述問題，以美國為代表的發達國家憑借自身成熟的市場體制和發達的資本市場體系，利用有限的國防軍費撬動龐大的社會資本，逐漸打造出一個植根于整個國家乃至全球工業體系、具有顯著開放性和創新性、軍民一體化的“金字塔型”軍工產業體系。

在這個金字塔體系中，政府采購資金主要交付給少數系統主承包商，主承包商取得政府采購合同后，以競標的方式將合同分包或轉包給金字塔中層的分包商和零部件商；在金字塔的中層和底層，由眾多中小民用企業參與軍工產業，生產軍民兩用產品。這種“金字塔型”軍工產業體系使有限的國防采購資金撬動了遠大于它直接投資能夠形成的產業規模，不僅保持了較強的競爭和維護了較強的創新能力，而且實現了軍民技術雙向轉移，真正將軍工產業與國家工業體系融為一體，并保證了整個軍工產業體系的靈活性和創新能力。

實踐證明，撬動社會資本有助于加快建立起開放、創新的軍民融合產業體系。由于歷史原因，我國各大軍工集團形成了一條包攬從原材料到系統總成的垂直軍工產業鏈。這種武器裝備科研生產單一方案、定點生產模式，使得軍工企業嚴重依賴財政投入和銀行借款，生產成本較高，創新能力不足，效率較為低下。調動社會資本積極性推進我國軍民深度融合，已成為我國軍工產業發展的必由之路。

社會資本的充分參與對我國軍民深度融合意義重大

社會資本對于解決“軍轉民”、“民參軍”過程中的資金、機制問題具有重要作用。在過去幾十年的國防軍工建設中，國有軍工企業憑借國家的巨大資金、人力和技術投入，建立了眾多武器裝備建設科研院所，軍用及軍民兩用技術實力雄厚。這些軍民兩用技術一旦輻射到民用領域，將產生巨大的社會效益和經濟效益，并可以反哺軍工建設。但受制于體制機制，這些先進軍民兩用技術在我國經濟建設中卻并沒有得到充分的應用。而社會資本的參與將能夠解決技術產業化所需的資金問題，并有助于解決技術產業化所需的市場化機制問題。

另一方面，改革開放以來我國幾十年經濟快速增長使民營企業技術實力日益增強，民間資本雄厚。讓民營企業參與到軍工產業中來，將充分發揮民營企業的創新優勢和市場敏銳性，可有效攤薄軍工研發和生產成本，減少不必要的重復建設和資源浪費。

我國軍工產業鏈各環節都需要不同類型的社會資本來充分參與。整個軍工產業系統具有鏈條長、層次多、結構復雜、對軍品依賴度不一的特征。總體來講，對于系統集成商和部分子系統供應商而言，軍品依賴度非常高，具有典型的高技術、高投入、高風險和長周期產業特征，適合通過股份制改造、股權投資、發行上市和上市后再融資等途徑引入長期社會資本。目前，我國各大軍工集團紛紛搭建上市平臺并注入資產，在資本市場上取得社會融資，但資產證券化率程度仍有待提高，社會融資能力仍顯不足。對于零部件、基礎部件和原材料供應商而言，軍品依賴度較低，具有創新能力強但資本實力有限、抗風險能力較弱的特征，適合通過天使投資、風險投資或私募投資途徑來引入社會資本。美國國防工業組建一些具有政府背景的風險投資機構，加之一些直接進行國防風險投資的私人投資機構進行國防工業相關的風險投資，如1982年成立的小型企業創新研究計劃（SBIR）、1999年成立的CTTO、2002年成立的OnPoint Technologies以及2006年成立的De VenCI等，取得良好成效。當前，我國風險投資行業正處于起步階段，增速很快，但投資領域主要集中在TMT和能源環保等行業，在國防軍工領域鮮有涉足，未能在軍民融合領域發揮應有的作用。

政府主管部門可作為基金的主要發起人和主管單位，通過制定公司章程和內部規范運作制度，確定投資方針、投資方向和投資原則

軍民融合產業投資基金是撬動社會資本助推軍民深度融合發展的有益嘗試

我國軍民融合缺乏社會資本的充分參與，而引導社會資本進入軍民融合領域的一個重要探索就是成立政府主導的軍民融合產業投資基金。通過發揮政府資金杠桿作用，吸引和帶動更多的社會資本參與我國軍工產業建設，促使我國軍工產業結構向“小核心、大協作”的軍民一體化方向轉型。

一方面通過“母基金+子基金”模式，向各類投資機構、金融機構、地方政府、大型公司、富裕家庭和個人等渠道募集大量社會資本，緩解我國武器裝備能力建設資金不足問題，并重點向以下領域實施投資：一是軍民兩用技術產業化，盤活前期積累的先進軍用技術，促進科技成果的轉化；二是符合國防科工發展方向和關系國家安全的戰略性技術領域，通過孵化高新技術企業和鼓勵持續創新，提升我國武器裝備建設的創新能力和可持續競爭優勢；三是幫助現有傳統軍工企業不斷實現資產的出售或購買，以及用資產證券化淘汰落后產能，引入先進技術助推傳統軍工企業進行混合所有制改革。

作為政府主導的投資基金，軍民融合產業投資基金也可以彌補純社會資本的不足。一是彌補社會資本風險偏好的不足。社會資本對處于早期階段、高風險、長周期，但對國防安全非常重要的投資項目通常不感興趣，軍民融合產業投資基金可對此類項目加大投資。二是彌補社會資本不利于保密的不足。軍工產業因為關系國家安全而需要極高的保密性，特別是尖端的武器裝備技術研究開發和生產不便由社會資本來管理。政府主導的軍民融合產業投資基金則可有效避免該問題。

探索設立軍民融合產業投資基金必須遵循幾項基本準則。一是政府主導，市場化運作。軍民融合深度發展，既是國家行為，又是市場行為。把政府行政手段與按市場經濟規律辦事結合起來，既發揮國家計劃規劃、法律法規的強制性作用，又發揮市場在資源配置中的決定性作用，才能走出一條具有中國特色的軍民融合式發展道路。軍民融合產業引導基金的籌劃、設立和運營也必須滿足“政府主導、市場化運作”的要求。從當前的軍工管控體系看，政府主管部門可作為基金的主要發起人和主管單位，通過制定公司章程和內部規范運作制度，確定投資方針、投資方向和投資原則，確保引導基金及其引導的社會資本有利于軍民融合的深度發展。基金設立后，采用市場化運作選聘專業管理人，在政府主管部門既定的投資方針、方向和原則之下，自主投資決策，自主運營管理，確保引導基金按照市場規律辦事，提高效率，發揮效益。二是中央財政資金做引導，軍工集團和其他社會資本共同參與。由于軍民融合事關國家安全大計，需要集中所有可以利用的力量，軍民融合產業投資基金也需取得國家和各軍工集團的大力支持才能發揮最大力量。因此，該基金應當以中央財政撥付部分資金做引導，由各大軍工集團共同參與其中，并鼓勵其他社會資本積極參與。三是實行母子基金結構，最大限度地撬動社會資本。基金對于項目的最終投資可以采用“母基金+子基金”模式，充分利用股權杠桿，以自己較少的資源撬動大量的民間資源。“母基金”根據投資的需要，自身可以直接投資軍民融合類項目，也可以參股設立特殊領域的子基金。子基金是投資的主要載體，能充分吸收社會閑散資本，在實現合理回報的同時推動軍民深度融合。四是引導而非擠出，國家出資對社會出資適當讓利。軍民融合產業投資基金可以參照2015年1月14日國務院常務會議決定成立的國家新興產業創業投資引導基金，定位于引導而非擠出社會資本，更加注重社會經濟綜合效益而非與社會資本爭利。可以考慮基金收益分配事項先回本后分紅、社會出資人可優先分紅、國家出資收益可適當讓利、財政投入收益再度投資等模式，進一步放大財政資金的杠桿效應。

（作者為中航資本控股股份有限公司董事長、黨組書記）