能源立法要堅(jiān)持環(huán)境導(dǎo)向

□ 羅佐縣

能源立法要堅(jiān)持環(huán)境導(dǎo)向

□ 羅佐縣

能源立法為通過(guò)制度改革與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整有效推進(jìn)環(huán)境保護(hù)特別是污染防治提供了理論上的可能，對(duì)我國(guó)能源和環(huán)境發(fā)展是利好消息。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的高速增長(zhǎng)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭繉?shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，目前經(jīng)濟(jì)總量已僅次于美國(guó)位居全球第二，是名副其實(shí)的全球經(jīng)濟(jì)大國(guó)。但就發(fā)展質(zhì)量而言，我國(guó)與世界先進(jìn)水平還有差距，還需通過(guò)努力做進(jìn)一步提升。十八大之后我國(guó)政府提出的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)際上就是瞄準(zhǔn)了這一目標(biāo)。在影響發(fā)展質(zhì)量的諸多因素中，環(huán)境問(wèn)題是比較典型和有代表性的。過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式造成了大量的環(huán)境負(fù)資產(chǎn)，比如碳排放、霧霾、水污染問(wèn)題就很有代表性，讓經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不堪重負(fù)。目前看來(lái)，“先污染后治理”的發(fā)展模式在我國(guó)已是既成事實(shí)，不可避免。當(dāng)前問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何去防治這些污染，在什么時(shí)機(jī)、通過(guò)什么方式來(lái)防治。從污染的防治機(jī)制看，污染的防治需要政策法規(guī)的跟進(jìn)，需要體制機(jī)制的改革；從污染問(wèn)題的形成機(jī)制看，污染的防治需要能源結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整，這是深層次的問(wèn)題。新近討論頗為熱烈的能源立法為通過(guò)制度改革與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整有效推進(jìn)環(huán)境保護(hù)特別是污染防治提供了理論上的可能，對(duì)我國(guó)能源和環(huán)境發(fā)展是利好消息。

環(huán)境問(wèn)題突出

我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了觸目驚心的地步。經(jīng)?？梢詮拿襟w和資訊提供者那里看到我國(guó)環(huán)境損害的種種負(fù)面報(bào)道。一系列環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，既有管理方面的原因，比如一些地方政府對(duì)制污企業(yè)的管理不到位導(dǎo)致企業(yè)違規(guī)排放，也有能源結(jié)構(gòu)不合理的原因，比如因高碳能源煤炭的大量使用導(dǎo)致溫室氣體大量排放。管理補(bǔ)缺和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整比較起來(lái)，后者解決起來(lái)的難度可能更大。我國(guó)的能源自給率一直較高，長(zhǎng)期維持在90%以上。在一次能源供應(yīng)中，煤炭占有絕對(duì)主力的地位。數(shù)據(jù)顯示，煤炭在一次能源消費(fèi)中的比例長(zhǎng)期維持在70%，這一數(shù)據(jù)自上世紀(jì)70年代以來(lái)就一直維持著。石油、天然氣以及可再生能源在一次能源消費(fèi)中的占比遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，其中石油占比不足20%，天然氣不足10%。以煤為主的能源消費(fèi)使得我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境，造成溫室氣體排放量過(guò)大，水、空氣和粉塵污染等系列現(xiàn)象。在業(yè)已出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題中，有些問(wèn)題是可以通過(guò)制度上的改進(jìn)加以解決的，比如對(duì)企業(yè)違規(guī)排放若能加強(qiáng)監(jiān)管理論上應(yīng)該可以杜絕，但是對(duì)于因?yàn)槟茉唇Y(jié)構(gòu)不合理造成的環(huán)境問(wèn)題比如碳排放，在技術(shù)裝備不發(fā)生質(zhì)的突破條件下是不可能僅僅通過(guò)制度改進(jìn)能夠加以解決的。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，由于我國(guó)的生產(chǎn)力水平有限，對(duì)于這些因?yàn)槟茉唇Y(jié)構(gòu)造成的環(huán)境問(wèn)題沒有更好的解決辦法，同時(shí)考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)這些問(wèn)題實(shí)際上采取了默許的態(tài)度。

立法體現(xiàn)轉(zhuǎn)型要求

如今到了需要解決這些問(wèn)題的時(shí)候了。一方面，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具備了一定的基礎(chǔ)和實(shí)力，有一定的財(cái)力和物力解決這些問(wèn)題；另一方面，我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題的確很嚴(yán)重，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絆腳石。黨的十八大后國(guó)家高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，采取各種手段推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)集約式發(fā)展。在此大環(huán)境下，能源立法被提上議事日程應(yīng)該說(shuō)正是時(shí)候。社會(huì)發(fā)展到今天，國(guó)家與國(guó)家之間，地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)，已經(jīng)不單是看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，看哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)規(guī)模大，還要看這些國(guó)家和地區(qū)誰(shuí)更山清水秀，誰(shuí)的環(huán)境更宜居，發(fā)展的理念已經(jīng)到一個(gè)新的層次。具體到這次能源立法內(nèi)容而言，應(yīng)該將解決因能源結(jié)構(gòu)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題高度重視起來(lái)，要在相關(guān)的法條當(dāng)中有所體現(xiàn)，要有明確的導(dǎo)向性。如果能夠通過(guò)能源立法將能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問(wèn)題解決好或者說(shuō)有所推動(dòng)，那么能源立法對(duì)于今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將起到重要推進(jìn)作用。

現(xiàn)階段看來(lái)，除加強(qiáng)管理與監(jiān)督，推進(jìn)能源體制機(jī)制改革之外，依靠能源結(jié)構(gòu)調(diào)整解決環(huán)境問(wèn)題應(yīng)該作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作推行下去。從行業(yè)發(fā)展規(guī)律和國(guó)情出發(fā)，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該緊抓以煤為主和低碳能源推廣使用兩個(gè)“基點(diǎn)”。我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)是不可能發(fā)生改變的，長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和積累已經(jīng)形成與煤炭資源消費(fèi)高度匹配的工業(yè)商業(yè)體系，不可能在短期內(nèi)發(fā)生改變。煤炭消費(fèi)產(chǎn)生大量污染，而我國(guó)目前又需要防治污染，技術(shù)層面的解決手段只能是煤炭的清潔化利用。無(wú)論是將煤炭用于發(fā)電還是用于深加工，均需要對(duì)其予以必要的約束。至于低碳能源的推廣和使用，中長(zhǎng)期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)該是用原油和天然氣去替代煤炭，并盡可能擴(kuò)大天然氣的消費(fèi)比例。推進(jìn)低碳能源的生產(chǎn)和生活消費(fèi)，推進(jìn)煤炭清潔利用產(chǎn)業(yè)化步伐，需要在技術(shù)創(chuàng)新、資源引進(jìn)、供應(yīng)體制機(jī)制、能源價(jià)格改革、政策扶持等方面多管齊下。只有系統(tǒng)推進(jìn)，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方有可能。當(dāng)前我國(guó)各種政策法規(guī)條例中對(duì)上述問(wèn)題的界定和說(shuō)明不是沒有，只是政策職能較為分散，不夠集中和系統(tǒng)，缺少集約規(guī)制功能?，F(xiàn)有的大多數(shù)法規(guī)條例出臺(tái)時(shí)間較早，對(duì)當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)顧及不到，個(gè)別條款和規(guī)定甚至和當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)已有沖突和不適應(yīng)，有必要對(duì)其進(jìn)行重新調(diào)整和修訂。

□ 環(huán)境因素及其目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)在能源法中。李曉東 供圖

立法應(yīng)該以解決實(shí)際問(wèn)題為目的。能源法是在新的歷史形勢(shì)下對(duì)我國(guó)能源問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)思考和認(rèn)識(shí)之后即將出臺(tái)的一項(xiàng)法律制度，應(yīng)該體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)和先進(jìn)性的特點(diǎn)，體現(xiàn)出能源行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求。鑒于環(huán)境問(wèn)題的特殊性和重要性，以及能源生產(chǎn)和生活消費(fèi)對(duì)環(huán)境的深層次影響，能源立法對(duì)此應(yīng)充分重視，既要考慮到具體的能源問(wèn)題，也要考慮到環(huán)境問(wèn)題。現(xiàn)行法規(guī)制度中，環(huán)境法規(guī)對(duì)環(huán)境問(wèn)題雖有明確的約束規(guī)制，但能源產(chǎn)業(yè)作為誘發(fā)環(huán)境問(wèn)題的深層次因素，其發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該受環(huán)境因素制約，故環(huán)境因素及其目標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)在能源法中。與此同時(shí)，能源立法既要考慮與能源和環(huán)境相關(guān)的技術(shù)層面的問(wèn)題，也要考慮相關(guān)的財(cái)稅政策問(wèn)題，如此方有針對(duì)性?？傊?，環(huán)境問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言是硬約束，能源立法需要堅(jiān)持環(huán)境導(dǎo)向。

（作者單位：石勘院）