能源“憲章”或將消除體制霧霾

□ 李裬譞

能源“憲章”或將消除體制霧霾

□ 李裬譞

《能源法》是一部綱領性和政策性的法律，是能源行業的憲章。

《能源法》與《電力法》《煤炭法》有所不同，它不是一部具體化的法律；與《節能法》《可再生能源法》也有區別，不是立足解決某一個層面的問題而制定的專項法律。《能源法》是一部綱領性和政策性的法律，是能源行業的憲章。

內容反復修改

《能源法》從2005年啟動立法，至今已有10年。2015年《能源法》（送審稿）對于2008年的送審稿重新梳理和整合。主要按照三個方面，將國家能源戰略原則性規定寫入總則；將能源戰略規劃、開發生產、供應消費、安全保障等按照產業鏈先后排序；農村作為特殊問題考慮；法律原則性與可操作性的問題兼顧，充分發揮原則的宏觀指導作用。

《能源法》涵蓋13個法律問題：（1）確立能源、能源資源、能源產業的戰略、基礎地位；（2）體現能源發展戰略方針、戰略目標；（3）確立能源資源國家所有權；（4）提煉能源發展基本政策；（5）體現能源戰略與規劃；（6）規范能源開發生產活動；（7）能源供應消費；（8）能源安全保障；（9）農村能源發展；（10）能源科技進步；（11）能源國際合作；（12）政府監督管理體系；（13）違法責任。與此同時，《能源法》擬建立10項法律基本制度：能源國家所有權制度、戰略規劃制度、開發生產制度、供應消費制度、能源安全保障制度、能源預測預警、農村能源制度、國際合作制度、監督管理制度、法律責任制度等。

《能源法》中對能源結構、規劃投資、生產加工、傳輸銷售、價格融資、儲備進口等問題也做出明確規定。

能源法（征求意見稿）中第二章能源綜合管理、第十章能源價格與財稅在《能源法》（送審稿）中部分內容刪除合并至其他章節。能源法（征求意見稿）第三章至第八章及第九章內容有較大調整。

監管部門明確化

能源法（征求意見稿）公布時，市場一度傳言會成立能源部。這一傳言主要因第二章能源綜合管理章節的表述。而在今年的《能源法》（送審稿）中這一章節取消，部分內容合并至其他章節。

能源法（征求意見稿）的監管部門是國務院能源主管部門，《能源法》（送審稿）監管部門分為：綜合監管部門和專項監管部門。其中綜合監管部門就是國家能源局和國家發改委，專項監管是其他十幾個部門。綜合和專項監督各司其職。能源法（征求意見稿）中第二章拆分至第一章和第十三章。

強調國家所有權

《能源法》（送審稿）中，擬建立10項法律基本制度，其中能源國家所有權制度是這次的亮點。

我國的水能、潮汐能資源非常豐富，之所以沒人投資，就是出于產權問題沒有解決的緣故。《能源法》（送審稿）中對能源只強調國家所有權，而非強調經營權性質。

從實踐上看，我國能源資源的國有性質對經營主體的所有制形式要求程度，在不同能源資源品種之間存在很大差異。要求的程度與該能源資源在我國的稀缺性程度存在緊密的聯系。

某種能源資源越稀缺，國家就或隱或明地對相關經營主體的所有制形式要求越高，如石油、天然氣；反之，某種能源資源稀缺性程度較低，國家則往往會放松對經營主體的所有制形式要求，如20世紀80年代中后期我國放松了對煤炭經營主體的所有制形式要求，對新能源經營主體的所有制形式則幾乎沒有要求。能源資源的國有性質似乎對其經營主體的所有制形式要求存在一定模糊。明確能源資源產權屬性與經營主體所有制形式多元化的關系非常關鍵。

2011~2014年，國家對開發、經營主體性質的要求相對弱化。這主要表現在民間資本可以介入能源開發、油氣輸送、批發零售環節。

1.民營資本可參與頁巖氣競標

2011年，頁巖氣正式被國務院批準為新的獨立礦種，成為中國第172種礦產，不再受油氣專營權的約束，允許民營資本介入。

□ 《能源法》必將對能源全產業鏈市場化改革起到引導作用。李曉東 供圖

2.西氣東輸三線引入民營資本

2012年西氣東輸三線工程引入社會資本和民營資本參與建設，乃國內油氣管道領域首創。

3.中國石化混合經營探索

2012年，國務院國資委發布《關于國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》，鼓勵和引導民資參與國企改制重組。2014年中國石化油品銷售業務率先引入社會和民營資本實現混合經營。

而本次《能源法》將會對現有的能源市場格局進行法律上的追認。《能源法》確立的思路是，政府代表國家行使所有權職能，做好能源資源利用規劃，通過公開市場招標向所有市場主體平等開放，增強能源資源利用的競爭性，提高國家在能源資源利用的收益分配分成比例。市場主體根據市場信號自主經營，政府監管市場主體完成招標義務和遵守能源資源開發規劃。

能源價格與財稅章節或將取消

《能源法》（送審稿）中，能源價格與財稅章節并入其他章節，這不是能源法弱化能源價格市場化。《能源法》既要發揮國家干預的作用，也要考慮市場和社會的需求與作用。《能源法》是一部前瞻性的憲章，必然對能源全產業鏈市場化改革起到引導作用。

《能源法》在進一步改革礦產資源管理體制、流通領域的價格體制。主要如下：

一是改革礦產資源管理體制，對尚未開發的石油、天然氣區塊以及，頁巖氣、頁巖油等非常規油氣區塊進行招標出讓，價高者得，既可體現國家對資源的所有權，也可有效提高國內油氣的供給能力。

二是改革流通體制，在油氣批發、零售、進出口環節放開準入，允許各類經營主體進入，這將有利于我們抓住這一輪全球油氣價格下降的機遇，加快結構調整的步伐。

三是對油氣管網實行網運分離、放開競爭性業務的改革，對網絡運輸實行單獨定價、單獨核算。

（作者單位：卓創資訊）