當前高等級公路養護體制機制問題和對策研究

賀春慧

摘 要：該文基于課題研究者多年從事公路養護方面的相關工作經驗，利用工作之余對養護體制的研究，探討了我國現行高等級公路的養護體制現狀，提出了“管、養分離”的市場化方法，全文是建立在筆者長期從事具體公路養護的工作實踐基礎上，通過研究提出了對整個養護體制改革的見解，相信對從事相關工作的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關鍵詞：高等級公路 養護體制 市場化

中圖分類號：U418 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）06（b）-0152-02

1 國內高等級公路養護體制機制問題分析

1.1 養護體制改革不徹底，養護公司管理事業化

自1995年交通部提出“管養分離、事企分開”的養護原則之后，全國各地開始推進養護體制改革。由于各地的差異性以及改革程度不同，使得我國高速公路養護管理存在“管養一體”和“管養分離”兩種模式并存。其中“管養一體”模式比較普遍。許多高速公路養護公司仍然套用事業型養護管理體制，職責不明、責任不清，養護經費采用撥款形式，這種計劃經濟管理模式已遠遠不能適應高速公路公司化經營的發展趨勢和養護體制改革的要求，束縛了養護技術水平的提高和管理體制的創新。已經實現“管養分離，事企分開”的地區，雖然組建了養護公司，但是公司仍由公路管理機構主管，企業自身缺乏自主權，而且內部機構設置簡單，缺少約束和監督機制，不符合市場經濟和現代企業管理的要求。同時，大部分養護公司不具備獨立法人資格，不是真正意義上的企業，養護工作仍按上級指令計劃完成，養護公司形同虛設，更談不上養護工作的企業化管理，這種體制同高速公路養護市場化和社會化格格不入。

1.2 養護定額和規范不健全，缺乏管理依據

近幾年來，一系列公路法規的頒布實施，對公路建設、養護和管理起到了一定的積極作用。但從整體上看，公路法規體系尚不配套，尤其是高速公路管理與養護的相關法律法規體系建設難以適應突飛猛進的高速公路建設和養護體制改革的要求。我國高速公路養護目前仍未制定全國統一的養護定額和高速公路養護技術規范，各地養護部門在編制養護計劃和養護費用估算時，大多參考公路工程定額和《公路養護技術規范》中的相關要求，從而導致養護工程費支出缺乏嚴格的考量標準，隨意性較大。養護質量的考核仍沿用一般公路養護的“好路率”指標，不能滿足高等級公路全方位養護的客觀要求。

1.3 養護市場不成熟，運行機制不規范的問題

近幾年全國各地均根據自身特點進行養護體制改革，但由于缺乏經驗，且沒有現成模式，往往造成達不到預期目的，甚至出現急于求成、適得其反的效果。問題主要體現在：養護市場封閉運作、養護市場化模式尚未確定、養護市場主體尚未完全形成、養護市場各項制度尚不完善等。高速公路大修、中修等養護市場化的條件比較成熟，進入養護市場進行招投標完全可行，并且有一套比較規范的操作程序。而小修保養進入市場的條件目前尚不太成熟，首先是其自身特殊性、復雜性；其次是小修保養的技術規范特別是工程質量驗收標準未出臺；三是小修保養定額不夠完善；四是缺乏政府配套政策。在改革條件不成熟的情況下，急于將小修保養工程投入市場，招投標操作不規范往往達不到改革目的。

1.4 養護體系不健全，無法實現“預防性養護”要求

目前各地高速公路養護在很大程度上是被動養護，主要表現為疲于應付各種病害，缺乏運營使用過程中的路況調查、病害預測以及適時養護決策和養護規劃。只有變被動養護為預防性維護，才能延長道路的使用壽命，減少養護成本，提高養護效益。實現預防性養護應具備兩個條件。

（1）技術條件。包括道路及橋梁結構檢測系統、路況評價預警系統、養護決策系統及成套養護設備。

（2）機制條件。指養護管理體制及其運作模式，需要建立完善的養護決策、養護規劃、養護調度及工程養護監理制度。

2 高等級公路“管、養分離”市場化方法研究

在推行高等級（高速）公路養護市場化的過程中，為實現目標可考慮以下基本的方法見圖1。

2.1 轉變觀念

在社會主義市場經濟條件下，針對養護管理中存在的“重建輕養”等思想障礙應確立以下觀念：一是確立高等級公路是公共產品，養護生產活動可以實現市場化的觀念，可以采取市場化的方式完成從投資建設到運營管理的全過程管理。高等級公路養護生產活動可以引入市場競爭機制，通過招投標來確定養護生產活動的承擔者，全面推行招投標制和養護工程費計量支付制度，改計劃管理為合同管理，變供給關系為市場交換關系。二是確立高等級公路資產經營觀念。只有確立公路資產經營觀念，才能依法對公路實施有效的經營管理和養護管理。

2.2 明晰產權，進行管養分離的體制性改革

明晰產權，進行管養分離的體制性改革就是將高等級公路管養合一的模式轉變為管養分離的模式。在改革的過程中，與改革相關的各個主體具體從事的職責不同。

政府的職責：監管養護，協助制定養護市場規則。

高等級公路管理公司的職責：負責養護從業單位資質的審查與復審、養護招投標管理、養護質量監督和造價管理、養護信息管理以及養護有序市場的建立和管理等。確定養護投資定額，養護設施量的統計和記錄，科學的路況評價與投資計劃，養護工程的招投標等。

養護企業的職責：按合同及養護相關標準進行具體的養護施工。

2.3 培育市場，構建不同經濟成分的市場主體

將高等級公路養護生產業務從高等級公路運營管理業務中分離出來。即將高等級公路管理養護機構所屬的工程隊、運輸隊，生產廠站等單位與高等級公路養護管理機構分離，使其成為自主經營、～自我發展的經濟實體，積極參與市場競爭。

實現養護生產業務和養護管理機構分離的途徑大致有四種。

（1）行政性合并組建：高等級公路養護市場的建立與一般公路養護市場一樣，養護企業的市場行為受到政府行為的控制和制約。養護企業不僅僅以贏利為最終目的，它還必須承擔相當大一部分社會責任，其經營行為的商品化屬性又難以完全量化，這就決定了高等級公路養護，特別是日常維修只具有微利性，在進入市場時，應當給予必要的政策傾斜與扶持。將現有的養護單位進行合并重組，配備必要的養護機具與設備，創造條件將其培育成為具有一定規模的養護企業。

（2）實行股份合作制改造：現有養護站職工可以通過入股的方式購買原國有養護設備及資產，實行養護站一次性公司化轉制。職工與公司的關系由原來的純勞動聯合變為勞動與資產的雙重聯合，職工可以依據投入資本的多少參與公司分紅，由此提高職工對養護作業與公司經營的關切度。

（3）組建民營養護專業隊和公司：鼓勵養護站職工個人或合伙人成立具有民營性質的養護專業隊伍和公司，以獨立承包人或法人的身份進入養護市場。

（4）在大力發展市場主體的同時，加快發展市場中介組織。將各級管理機構的專業人員重新組成咨詢公司、監理公司、工程檢測中心、機械設備租賃公司等中介機構，參與到養護工程市場中。

2.4 推行養護招投標制

推行高等級公路養護工程招標制可以利用市場中的競爭機制，最大限度地降低養護工程造價，提高養護資金使用效益；通過“管、養分離”的改革，促使高等級公路養護管理部門改進管理辦法、管理手段，有助于公路養護管理水平向現代化方向發展。養護企業為能使自己在市場中站穩腳跟，經得起市場的考驗，不斷更新觀念，增強競爭意識，不斷調整自身的養護水平，不斷改進機械設備等養護手段，按“精簡能效”的原則，努力使人盡其才，物盡其用，能很快地解決人浮于事、效率低下的問題，有效地實現質量和效益的統一，促進公路養護質量穩步提高，有效地解決原有體制下的諸多矛盾。

2.5 改革養護資金使用體系

養護資金使用體系改革需要解決以下三個問題。

（1）養護資金的確定：由于養護資金的數額是根據路面質量狀況確定的，因此，在確定某條公路養護資金數額之前要作的第一項工作就是要及時分析路面現狀和準確預測路面性能。隨著時間的推移，高等級公路養護的資料必然日益完善，養護經驗也會愈加成熟，這就為建立一套科學合理的預測模型鋪平了道路。根據路面狀況預測模型，路面新建、大中修工程歷史，交通量等資料，確定養護工程的材料、人工、資金的消耗量，據此作為高等級公路公司確定養護資金數量的依據。

（2）資金的使用和支付：采用公開招標的方式，擇優選擇高等級公路養護作業單位。對于日常維修保養，采用總價合同的形式可以減少管理部門的工作量，又使得養護工作便于控制，總價合同將迫使養護企業放棄短期行為，在高等級公路基礎設施維護上承擔更大的責任并做出較長遠的考慮，十分有利于提高質量。在合同履行期間，應當根據當地物價指數慎重考慮調價系數，據此計算下一年的合同價格。支付是資金使用體系的最后環節，是體現市場競爭法則的直接反映，能否把好支付關是能否有效控制市場，能否切實提高投資效益的關鍵所在。管養分離后，可以通過支付規范市場行為，維護市場秩序，促進生產力發展。因此，不能簡單地對待支付，支付應該包含標準的審查、質量的認定，定額的修正，計量的復核和過程的控制等內容。

（3）解決好計量問題：準確計量是合理使用資金的基本依據。在按市場規律規定了定額標準的方法后，如何使用定額進行計量的問題是值得深入研究的問題。管養分離后，定額計量水平將顯示市場管理水平。

2.6 健全養護質量保證和監督機制

對于高等級公路養護維修作業而言，質量管理的重點應放在養護承包人的質量自檢和高等級公路養護管理公司監督上。高等級公路養護管理機構依據合同規定，采用隨機抽查的方式了解養護工程的質量狀況，以最終成果作為評價的最終依據，從而減少工作量，加大覆蓋面。

高等級公路是國家重要的基礎設施，在國民經濟中具有不可替代的巨大作用。因此對高等級公路養護及其質量，必須進一步加強政府行業職能的有效干預，以便形成一整套完善的高等級公路養護質量保證體系，及時制止因投資不足或養護不善給高等級公路帶來的不良侵害。如通過法規建設確定政府行業部門對養護從業單位的分級警告權，中止經營權以及對養護從業單位的資信登記權，凍結經費賬戶權等。

參考文獻

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