行政事業單位內部控制制度解析與實踐

張 進

（蘭州大學第二醫院，蘭州 730030）

《行政事業單位內部控制規范（試行）》的發布，對提高行政事業單位管理效率、健全完善內控制度和增強防范風險能力具有重要意義。

1 《行政事業單位內部控制規范（試行）》體系解析

《行政事業單位內部控制規范（試行）》體系完整，操作性強。行政事業單位內部控制包括：控制兩層面、遵循四原則、確定五個要素、關注七方面、把握八方法、評價和監督。

（1）兩層面是指單位層面的內控控制和業務層面的內部控制。

（2）應當遵循的四個原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則。

（3）深刻理解五要素。五要素分別是內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督。五要素中，內部環境是基礎、風險評估是前提、控制活動是重點、信息與溝通是紐帶、內部監督是保障。

（4）密切關注七個方面。密切關注預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理和其他，建立起相應業務層面的內部控制。預算管理、收支管理、合同管理貫穿經濟活動的全過程，體現很強的政策性和組織紀律要求；政府采購管理、資產管理、建設項目管理是三個關鍵事項，管理的好壞直接影響政府采購方針政策的落實、國有資產的安全和完整、建設活動的成敗。

（5）牢牢掌握八種方式。八種方法包括：不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開。八種方法基本能滿足內部控制方方面面的需要。 “不相容崗位相互分離”是防止差錯、預防舞弊甚至腐敗最有效的方法，合理分離、有效制衡。“內部授權審批控制”在于建立起權責相一致的制度，層層落實層層把關?！皻w口管理”是現代社會專業化分工、專業化管理的產物，也是專業化管理的要求，能最大限度提高管理效率?！邦A算控制”是行政事業單位的核心方法，也是行政事業單位經濟活動的主線，要按規范的要求加強預算編審、內部批復、執行、決算和評價各環節的管理。“財產保護控制”要求確保資產的安全、有效使用，對資產購置、配置、使用和處理過程均要對資產實施保護。“會計控制”、“單據控制”是傳統的行之有效的經濟管理方法。“信息公開控制”是滿足廣大人民群眾知情權、監督權，建設“陽光財政”“透明政府”的需要，也是預防風險、監督財政資金使用、提高資金使用效率的有效之舉。

（6）評價和監督。評價和監督是內控制度能否實施、能否有效實施、能否持續實施的必要環節和關鍵措施。通過評價看設計合不合法、全不全面、適不適當、適不適應，有效性怎么樣、需不要需要改進完善。通過內部監督看設計出的制度辦法有沒有實施、實施的情況怎么樣；通過政府財政部門和審計部門監督檢查，提出有針對性意見和建議，并督促單位整改。只有評價和監督才能保證內控的有效實施。

2 行政事業單位內部控制建設之我見

2.1 強化內部控制意識

行政事業單位內部控制建設是一項系統工程，涉及每個職能部門。啟動內控建設必須統一認識，構建負責內控建設和實施工作的內控職能部門或牽頭部門。定期或不定期組織財政法規及內部控制制度建設的培訓，提高行政事業單位員工，特別是負責人對內部控制制度建設重要性認識，讓大家了解和掌握內部控制的基本理念，營造良好的內部控制環境。

2.2 完善內部控制制度建設

行政事業單位在制定、修改內部控制制度時，應以國家的法律、法規和政策為依據，結合本單位實際情況，設計出一套行之有效的內部控制制度。應遵循以下原則：①有效性原則。要使內部控制制度真正發揮控制作用，在各部門和各崗位得到貫徹實施，建立的內部控制必須具有有效性，任何人（包括高層管理人員），不得擁有超越制度或違法規章的權利。②審慎性原則。內部控制的核心是有效防范各種風險，為了使各種風險控制在許可范圍內，建立內部控制制度，必須以審慎為出發點，要充分考慮到業務活動中各個環節可能存在的風險、容易發生的問題，設立適當的操作程序和控制步驟來避免和減少風險，并且設定在風險發生時采取哪些措施來進行補救。③全面性原則。內部控制必須滲透到各項業務過程和各個操作環節，覆蓋所有崗位，做到無所不控。④及時性原則。內部控制的建立和改善要跟上業務和形勢發展的需要，做到內控先行。⑤獨立性原則。內部控制的檢查、評價部門必須獨立于內部控制的建立和執行部門，直接的操作人員和直接的評價人員必須適當分開，并向不同的管理人員報告工作。

2.3 設置明晰的崗位職責

建立合理的組織機構，對各崗位的崗位職責進行明確定位，明確關鍵業務環節，確定風險點，以及需要在哪些方面密切配合等等，加大制度的監督檢查力度，強化各部門的協調配合，確保各項與內部控制機制執行有關的制度的落實。

2.4 梳理、檢查業務流程，進行流程再造

針對目前存在的問題和潛在的風險，做到有的放矢，進行風險評估（包括風險識別、風險分析和風險控制），然后根據各項業務特點確定控制目標，識別主要風險，進行內控活動的優化設計。

2.5 推行內部控制制度

內部控制建設可以在一定范圍內試行，當試運行成功之后再正式推開，加強內控制度的評價和監督，在執行過程中，進一步持續改進，不斷完善。