中國地方人大代表構成的變化趨勢
——對東部沿海YY市的考察

何俊志

中國地方人大代表構成的變化趨勢
——對東部沿海YY市的考察

何俊志

在經濟社會發展是否會帶來中國地方人大代表的構成發生變化的問題上，目前主要存在著穩定論和變化論兩種看法。通過對東部沿海某省Y市四屆人大代表的構成資料的簡要描述與比較，我們發現代表構成的基本結構并沒有發生大的變化，但是在某些具體方面則發生了一些微妙的變化。這一發現既有助于我們回應當前的爭論，也有利于引出一些新的研究議題。

經濟社會的發展，是否會帶來人大代表結構的變化？既有的制度安排和先前的探討提出的是兩種對立的觀點。一種觀點認為，基于既定的比例結構和一貫的政治傳統，中國各級人大代表的比例結構是一種長期穩定的固態；另一種觀點認為，隨著經濟社會的發展和政策的微調，代表構成的變化是一種必然的趨勢。不過，這種觀點都沒有得到充分的經驗數據的支持。以東部沿海的Y市連續四屆人大代表的個體資料為基礎，本文通過對該市歷屆人大代表結構的分析后提出，Y市人大代表的基本結構并沒有發生大的變化，但是在某些具體的方面則發生了一些微妙的變化。

在導論之后，我們將首先討論這兩種對立的觀點及其依據，然后，將通過對Y市人大代表的個體資料進行簡要描述與比較，提出我們自己的研究發現。在此基礎上，我們將在結論部分討論這一研究發現的意義與局限。

一、中國地方人大代表結構與穩定模式與變化趨勢

就規范意義上的代表理論而言，中國的人民代表大會制度中融合了多種代表理論的成份。首先，無論是直接還是間接選舉的各級人大代表，除解放軍代表外，都是以地域為基礎而選舉產生的。中國的選舉法中也明確規定了在代表構成上的地區平等原則。其次，選舉法第十四條在強調地區平等的同時，也要求按照保證各民族和各方面都有適當數量代表的原則，進行代表名額的分配。再次，在每一次換屆選舉之前，中共中央辦公廳和全國人大常委會辦公廳都會下達一份指導性文件，規定各級人大代表中的政黨、性別、民族等方面的構成比例。1各級人大代表的選舉過程，也就在很大程度上是一種落實代表比例構成的過程。

僅就這三個原則的具體實施而言，就有可能帶來了些相互沖突的后果。例如，如果歷屆選舉都完全按照事前設定的比例展開，而且基本的比例結構基本保持不變的話，各級人大代表中代表構成就不會發生大的變化。但是，由于代表名額的分配又要體現地區平等的同時，保證各民族和各方面都有適當數量的代表，那么，由于各地區的人口特征、民族構成和其它方面的變化，同樣有可能帶來代表具體的變化。與之對應的是，一些關注各級人大代表構成的研究者們，在這個問題上也得出的是不同的結論。

一些觀察者發現，中國各級人大的代表結構都極為類似，而且長期沒有變化。從制度安排而言，這種穩定的代表結構，主要來自于兩個方面基本制度安排。第一個制度安排就是代表比例結構的嚴格設定。早在蘇維埃時期，各級蘇維埃內部就設定了較為嚴格的代表構成比例。當時的規定是，在區一級蘇維埃中，工人代表的比例為20%-25%；在縣蘇維埃中，工人的比例為20%-30%；省蘇維埃中25%-30%；全國為25%-30%。2眾所周知的是，在延安的參議會時期，這種比例結構進一步發展為參議員構成的“三三制”，即共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，中間派占三分之一。人民代表大會制度建立以后，又補充了中共黨員在各級人大代表大會中所占比例的規定。后來的一些文件甚至還包括有黨委和政府的負責人提名為本級人大代表候選人的名額為3-5人的規定。3第二個制度安排方面的規定是，在各級人民代表大會中，相當一部分被提名為代表候選人是因為黨組織已經準備提名這些人為某一特定職位的候選人，或者說，某些人之所以要被選舉為人大代表，是因為他們要擔任某些職務。具體而言，各級人大常委會的委員、當地黨委、政府、法院和檢察院的主要負責人，主要是因為職務的關系，而必須要當選為人大代表。

這兩個方面的制度安排所帶來的穩定的代表結構，同樣在一些經驗觀察中得到了印證。例如，一些觀察者已經看成，在中國的各級人大代表中，長期存在的一種穩定的“三多三少”結構：黨員代表多，非黨員代表少；男性代表多，女性代表少；干部代表多，群眾代表少。4另外一些觀察者看到的“三多三少”是，黨員代表多、非黨員代表少；干部代表多、工農代表少；黨政領導干部多、一般干部少。5略為不同的另一種表述是，黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，群眾代表少；企業老總代表多，普通職工代表少。6盡管這些概括并不完全一致，但是都共同地反映了黨員代表多和干部代表多的穩定結構。甚至一些在地方人大常委會工作的官員也認為，地方人大代表中的干部比例確實過高。7

相反的觀點則認為，無論是從比例設定還是經濟社會發展的影響而言，改革開放以來中國各級人民代表大會中的代表結構實際上已經發生了一些變化。在僅就代表比例的設定而言，在中共黨員所占的比例方面，1980年代初的規定的比例是50%左右，1980年代末又改為70%左右；在干部代表比例方面，也有20%-25%之間的不同規定。8與此同時，隨著市場經濟在中國的發展，新興的企業家階層也表現出出較強的參政欲望，企業家代表在各級人大中的比例增加，已經是一個公認的現象。據全國第五次抽樣調查的數據顯示，被調查的私營企業被選為各級人大代表的比例，已經占到17.4%。9一些觀察者在考察中國地方人大代表的結構時，也更愿意將其概括為是“兩多兩少”，即經營管理者多，普通職工少；個體私營主多，弱勢群體少。10另外一些觀察者雖然也認為是一種“三多三少”結構，但是“三多三少”的具體內容則變成了：干部代表多，老總代表多，黨員代表多；一線勞動者代表少，婦女代表少，青年代表少。11

另外，面對當前中國地方人大代表構成的現實，一些地方已經出臺規定，開始限制某些成員的比例。例如，新疆維吾爾自治區已經開始規定，在各級人民代表大會中，領導干部代表比例不超過25%。12廣東省江門市甚至規定，官員代表不得超過15%。13

上述兩種觀點盡管對于中國地方人大代表的構成持相反的觀點，但是都強調了相關文件對代表比例結構設定的重要性。但是，值得注意的是，由于選舉是一個復雜的過程，代表比例的設定雖然具有指導意義，卻并不表明選舉的結果會完全符合事前的設定。因此，不能根據比例的穩定或變化，來準確預測人大代表的實際構成。已經有觀察者注意到，雖然改革開放以來，選舉法所規定的城市與農村之間的代表構成比例，已經從8：1，縮小到4：1，直至1：1，但是農民在各級人大代表中所占的比例卻未見提高。14

如果我們要在經驗層面上考察代表結構的穩定或是變化，必須要有充分的數據支持，而且最好是能夠通過對歷屆人大代表構成的歷史性變化進行考察之后，才能得出較為可靠的結論。但是，到目前為止，我們還沒有看到通過歷屆代表的結構考察來回答上述問題的研究。

在本文中，我們將選取某東部沿海省份的Y市人民代表大會作為我們的研究對象?；赮市人大常委會所提供的歷時四屆（1998-2012）的人大代表的個體資料，我們將有機會通過對代表構成的歷史變遷的研究，以驗證代表結構的穩定還是變化這一基本問題。

二、案例背景與資料來源及分布

根據當地有關部門提供的資料，Y市是東部沿海某省位于長江下游的一個地級市，下轄三區、一縣、二市。該市目前總面積約6600平方公里，2010年第六次全國人口普查的全市常住人口為445萬。在1998-2002年期間，該市的經濟發展較為平緩。從2003年開始則進入了快速增長的勢頭，2013年的的人均GDP已經超過了10000美元。Y市的這些特征，為我們選取該市作為研究對象，提供了兩個方面的便利條件：一是在1998 年-2013年期間既經歷了經濟發展的平緩期，又經歷了快速發展時期，為我們探討經濟社會發展對代表構成的影響提供了兩種可能性；二是該市人大常委會所提供的四屆人大代表的連續性資料，使得我們研究代表構成的歷時性變化成為可能。

表1：1998年以來Y市人均GDP

根據中國的選舉法，Y市人民代表大會的人大代表全部通過間接選舉的方式產生。在每次換屆選舉之前，市一級人大常委會根據選舉法和上級人大常委會有關文件，將代表構成比例和代表名額分配到下屬的各區、縣、市，由各區、縣、市的人民代表大會投票產生Y市人大代表。代表的每屆任期為五年。在我們收集到的四屆人大代表資料中，換屆選舉的時間分別為1998年、2003年、2008年和2012年。由于2010年選舉法的修改及其實施要求，2008年選舉產生的人大代表任期未滿五年即進行了新一輪的換屆選舉。目前在任的人大代表即為2012年換屆選舉產生。

表2：Y市四屆人大代表的規模：1998-2012

從表中可以看出，在1998-2012年期間，除了因為行政區域合并而在第七屆人大中少了一個代表團外，Y市人大代表的規模基本穩定。這一相對穩定的規模，表明當地的人口規模也相對穩定。

三、研究發現

（一）基本屬性

表3：Y市人大代表的年齡分布：1998-2012

上表反映出，在1998年至2012年期間，Y市人大代表的年齡構成基本穩定。即使在一些地方強調代表構成年輕化的大背景下，該市人大代表的平均年齡并沒有明顯下降，反而是略有提高。這一現象可能表明該市在選擇人大代表資源時，更為重視人大代表的其他屬性。

從表4中可以明顯看到，在Y市人大代表中，女性代表的比例基本穩定在20%左右。這一數據反映出該市基本上是執行了將女性代表的比例維持在20%左右的水平上。

表5的數據顯示，中共黨員的比例在整體上呈上升趨勢。不過在非中共黨員的比例整體下降的同時，民主黨派的數量和黨員比例也有所提升。在Y市四屆和五屆人大中，僅出現了6個民主黨派，六屆和七屆人大代表中則出出了7個民主黨派。四屆和五屆人大中民主黨派黨員總數均為14位，六屆為17位，七屆為16位。

表4：Y市人大代表的性別比例

表5：Y市人大代表中的中共黨員比例

表6：Y市人大代表的教育程度

整體而言，Y市人大代表的教育程度呈上升趨勢。無論是擁有大專以上、大學以上，還是研究生以上文憑的代表比例，都呈增長趨勢。這一方面可能是因為在選擇代表資源過程中更加注意代表候選人的受教育程度，另一方面我們也發現，相當一部分代表所獲得的大專、大學和研究生文憑，來自于工作以后通過在黨校學習或函授途徑取得。

表3到表6的信息表明，Y市人大代表在年齡和性別比例這兩個方面呈相對穩定的狀態；但是在中共黨員比例和和受教育程度兩個方面，呈上升趨勢。

（二）職業構成

除了代表的基本屬性外，我們更為關注人大代表的職業構成。但是，在職業構成分析方面的一個困難之處是，如何確立職業分類的標準。先前的研究者已經注意到，由于分類標準的模糊和個體屬性的多樣性，一些代表職業構成所統計的有效信息很有限。例如，在各級人大代表職業統計中長期沿用的“干部”職業，在操作中就很難界定。與此同時，“知識分子”也是一種模糊的職業分類標準。對于擁有高學歷的官員，有些報表將其歸為干部，有些則歸為知識分子。

為了以一種簡明的方式分析人大代表的職業構成，我們把Y市人大代表的職業構成首先分為六個大類，即政府官員（根據公務員法的界定）、企業人員、事業單位人員、協會成員、基層組織工作人員和農民。根據Y市的實際情況，將政府官員在縱向劃分為廳級、處級、科級和一般公務員四等；將企業和事業單位的工作人員劃分為領導、中層管理人員和一般工作人員三類。協會成員和基層組織人員則分為領導和一般工作人員兩類。

圖1：Y市歷屆人大代表的職業構成：1998-2012

從上圖中可以看出，在1998-2012年期間，Y市人大代表的職業構成也基本穩定：政府官員、企業人員和事業單位成員為由大到小的三大主要職業。其中政府官員在歷屆人大代表中都超過一半的比例；企業人員在歷屆人大代表約占四分之一；事業單位成員則占八分之一左右。值得注意的一點是，在四屆人大中，曾經有4位代表是農民；五屆人大中，農民人數減少為2名；自六屆人大開始，就沒有一位人大代表是純粹的農民了，這種情況可能與城市化進程的迅速推進有關。農民逐漸市民化了。

圖2：Y市人大代表中的官員級別構成：1998-2012

上圖表明，在Y市的官員代表中，廳級和普通官員代表都維持在相對穩定的水平上，處級官員代表的比例處于持續上升狀態。與處級官員的上升相對的是，科級官員代表的比例則相應下降。如果我們把廳級官員代表和處級官員代表看成是高級官員代表，將科級官員代表和普通官員代表看成是低級官員代表，則可以得出結論認為相對高級別的官員代表的比例在上升，而相對低級別的官員代表的比例在下降。

圖3：Y市人大代表中的企業人員級別構成：1998-2012

上圖同樣反映出，政府官員代表的縱向變化趨勢在企業代表中也得到了反映。整體而言，在企業代表中，企業高層領導的比例處于持續上升狀態，普通員工的比例則整體下降。介于二者之間的中層管理人員的比例雖然有升有降，但整體上則仍然呈上升趨勢。如果我們把高層和中層合并，同樣可以得出結論認為，企業管理階層的代表比例在持續上升。

四、結論與討論

通過對Y市四屆人大代表的構成所做的簡要描述和比較，我們的基本發現是，在基本屬性和職業構成的主要方面，該市人大代表的結構并沒有出現大的變化。在代表的具體職業構成方面，純粹的農民代表已經完全消失；無論是在政府官員代表還是企業代表中，高層官員的比例都有所上升，普通員工的比例則明顯下降。

這一發現首先有助于回應有關中國地方人大代表構成的穩定與變化的爭論，為我們了解中國地方人大代表的歷史性變遷提供了一份基本的樣本，為下一步的研究奠定了基礎。同時也提出了一些新值得研究的問題，例如經濟社會發展與代表構成變遷之間的關系研究，以及代表構成變化與履職模式變化之間的關系研究等。

顯然，我們的研究結論所提出的一個問題是，為什么在經濟發展、社會多元的大背景下，中國地方人大代表的主要結構仍然能夠維持相對的穩定，而在政府官員和企業代表中高級管理者的比例反而呈上升趨勢。在代表結構的穩定方面，一個可能的解釋就是在我們研究的時間范圍內，上級人大常委會的指導性文件所設定的比例相對穩定，而且在當地得到了較好地執行。政府和企業代表中的高層管理者比例上升，則很可能是因為隨著人大代表的地位和作用的更加突出，人大代表身份作為一種稀缺資源的特征更加突出，只有更高級別的官員和企業管理者才具有相應的實力去獲得代表職位。我們在本文中提出的這兩個假設，還需要在后續的研究中進行驗證。

但是，我們的研究也有明顯的局限性。第一是我們只研究中國縱向五級人大和地方四級人大中的一級，因此這一研究無法回答其它各級人大代表中的代表構成變化與否的問題。第二是我們選取的是一個東部沿海省份的地級市人大，即使在同一層次上，我們也沒有比較各地區之間的地級人大代表之間在代表構成及其變化方面是否存在類似的趨勢。第三是即使是對同一地區的人大代表構成，我們也只研究了四屆人大代表的構成。雖然這一研究已經開啟了歷時性研究的先河，但是本文的時間范圍仍然比較有限，因而也無法看到更為長遠的趨勢。

隨著中國各級人大常委會在代表信息公開方面所取得的新進展，學術界將有更多的機會來觀察中國各級人大代表的構成狀況。我們認為，對于中國的各級人大代表基本資料的研究，將既有助于我們通過代表構成的變化來理解中國的各級人民代表大會的變化，也有利于透過人民代表大會來觀察中國政治的深層變遷。雖然我們的研究還只是一個開始，發現也較為有限，但是我們認為由此而開啟的將是一個值得跟進的新興領域。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授）

注：

1劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書（1949-1998）》，北京：中國法制出版社，1999年，第287頁。

2何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產黨關于現代代議制的構想與實踐》，上海：復旦大學出版社，2011年，第48頁。

3全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度建設四十年》，北京：中國民主法制出版社，1991年，第201-202頁。

4何俊志：《制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社，2005年，第134-138頁；張敬武：“從代表構成看公民的政治參與，”《人大研究》，2005年第1期，第13-14頁。

5孫少衡：“論人大代表結構中‘三多三少’現象的成因及對策，”《人大研究》，2001年第10期，第25頁。

6楊茂成：“把握換屆好時機，改變地方人大代表‘三多三少’頑疾”，人民網， www.people.com.cn. 2011.3.23。

7朱春湖：“地方人大代表構成中干部比例過高問題亟待解決”，《山東人大工作》，2004年第3期，第13-14頁。

8袁仲國：“淺談人大代表的構成比例問題”，《楚天主人》，1998年第11期，第22-23頁。

9張厚義、劉平青：“私企參政”，《經濟》，2003年第11期，第35頁。

10雷偉紅：“改善人民與人大代表關系的法律思考”，《江西行政學院學報》，2008年第1期，第49-51頁。

11郭杰妮：“人大代表的結構分析”，《法制與社會》，2010年8月（中），第149-150頁。

12“新疆規定人大代表中官員比例不得超過25%”，《中國青年報》，2007年9月19日。

13“江門：換屆選舉‘官員代表’不超過15%”，《上海人大》，2011年第10期，第46頁。

14時寒冰：“人大代表構成與經濟周期”，《新財經》，2008年第4期，第35頁。