水利工程項目中建設管理體制的探討

宋杰

摘要：隨著經濟的發展和社會的進步，傳統水利工程建設管理模式的弊端不斷顯露，因此必須加快體制改革，向專業化建設管理體制轉變，本文分析了傳統水利工程建設管理體制存在的問題以及其專業化管理體制的建立，針對當前存在的問題，提出相應的措施。

關鍵詞：水利工程；建設管理體制；體制改革

引言：一直以來，水利工程項目都是屬于政府工程項目，水利工程項目建設的質量水平和效益發揮情況直接關系到公眾的基本生活。近年來，我國政府不斷加大對水利工程的投入，大力開展水利工程建設，如何高效經濟的開展水利工程項目是擺在水利人面前的重要課題，本文就此展開討論。

一、現存水利工程建設管理體制存在的問題分析

1.現存建設管理體制中的問題

（1）水利建設項目主要由國家投資，缺乏競爭機制，也無風險約束機制。由于水利建設項目的特殊性，絕大部分不以盈利為最終目的，主要是公益性項目。水利建設項目的投資主體是國家，政府主導下的外在制度安排是其主要的管理體制。政府直接出資來建設水利項目，在整個項目建設過程中，主要是由項目單位l臨時組建的管理團隊人員等非法人機構負責建設，沒有專業的部門來履行管理和監督的責任，為政府以必要的監督。并且在建設過程中，項目承接單位不用承擔運作資金的責任，這樣一來，這樣就很難有效地控制項目的投資，使得先前的預算和計劃難度加大。

（2）項目建設管理團隊的建立缺乏合理性。傳統水利建設管理體制建立管理團隊的辦法是：開始一個水利工程項目后，臨時給該項目設立一個管理團隊，選出一個主要負責人，該項工程完工后，這一團隊立即解散。這樣一來，就使得業主的各項責任很難落到實處。此外，如此方法選擇出來的管理團隊很難有水利專業技術素養和工程建設管理技能，且項目的主要負責人大多是由單位和地區的行政領導擔任，這使得項目的專業化管理變得棘手很多。

（3）建設單位的管理制度不健全。在現階段的水利建設管理體制下，項目建設單位不用承擔償債責任，他們不僅是建設單位，同時也是項目的使用單位，很難將他們從使用單位中分離出來，這樣一來，不可避免的會發生諸如：建設單位只從本部門的利益出發，擅自擴大建設規模或是增加建設內容，從而導致項目投資超出預算；雖然政府一再強調工程投資不準“三超”，但沒有處罰的法規，對超規模、超標準工程往往只能給予追補資金。

2.現存建設管理體制分析

（1）投資包干責任制。它是在20世紀80年代初開始推行的。這種承包制是“自營制”的建設管理模式，在這種管理體制下，設計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關系。工程項目建設由政府指派建設單位施工，建成后交給生產運行管理單位。因此具有建設和管理分開，收入和支出分離的特點；在這種管理體制下沒有一個職責明確的單位對項目建設全過程負責，出現了花錢的不管還錢、建設的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。

（2）指揮部制。對投資大、周期長、涉及環節多的大型基礎設施項目，很多地方都是由具有一定行政級別的領導任指揮成立工程指揮部，再由該臨時建立指揮部來進行工程建設的管理。該模式沒有明確投入、產權、分配三者之間的關系，在這三者任何一環出現問題時，難以明確和追究主體責任。

（3）項目法人責任制。它形成于20世紀90年代，項目法人責任制實際上是依照解決尋租問題進行的制度變革，把自營制下分離的建設、運營等環節，以市場經濟的形式，由業主整合起來。項目法人責任制確立了業主在整個投資過程的核心地位。但是在這一制度中，難以組建勝任職責的項目法人及其機構，項目法人對工程的投資目標責任不明確，產權管理主體模糊，監管制度陳舊，責任意識淡化等，使項目法人不能有效地履行和承擔應有的權責。

二、水利工程專業化建設管理體制改革的確立

水利工程的投資主體大多數是國家，這是由它的公共屬性決定的，其管理體制是政府主導下的外在制度安排。政府在水利建設管理體制改革中發揮主導作用，通過政府主導、市場推動的方式進行的水利建設管理體制改革，使我國水利工程的建設管理逐步向專業化建設管理體制轉變。所謂專業化建設管理體制就是指通過招投標的市場機制來選定專業化的工程建設管理單位，同時也委托他們進行建設管理，其有以下主要特征：

1.建設市場的專業化。水利工程建設實行專業化建設管理體制，主要是要充分發揮市場競爭機制，傳統的水利工程項目是由政府直接面向市場的交易，現在要將其向招標投標市場轉變。公開的招標，招標人和中標人通過法律合同確立相應的責任關系，為后續工作的展開提供了法律保障，大大提高了水利工程建設的投資效益。

2.項目管理的專業化。水利工程建設管理體制改革是必然方向，通過公平競爭的方式招標，中標的代建單位肯定是專業從事項目管理，具有管理的知識和經驗法的專業單位，它們擁有大批專業人士，非常熟悉投資規律和基建程序。讓這樣的專業機構全過程負責，能夠有效克服設計、施工、試運行等項目階段相互脫節的現象，同時，這些代建機構為了自身的經濟利益和做好工程項目，會充分發揮其專業優勢，運用各種有效的項目管理手段和技術提高工程建設效益，這無疑是傳統水利工程項目建設管理體制無法達到的效果。

三、水利工程建設管理單位的自身建設

1.建設單位在項目管理中是業主的身份，應該明確這一角色，明確自己的地位、職責和權力。要努力從工程建設的全局和整體的方位來分析解決問題，對國家、工程建設、參與工程建設的各方負責；同時，必須要引進競爭機制，把創建優質的工程作為主要奮斗目標，確保工程質量。

2.建設單位作為業主的身份，必須對項目實行全過程和全方位的管理。在前期工作中，應該進行充分的調研，提出工作思路，及時解決發現的問題，盡量減少后期設計變更，主動管理項目，提高對工程整體效益的控制。而且要樹立全面建設工程的概念，在內外部環境的建設、施工準備、施工管理等做好關系協調和總體控制，讓整個工程建設管理過程成為統一不可分割的整體。

3.建設單位要注意處理好與各方的關系。建設單位與監理單位之間是委托與被委托的經濟合同關系。它們在享受權利的同時，也必須承擔相應的義務。因此建設單位應該處理好他們之間的關系，充分發揮各方面的積極性。

四、結語

總之，通過改革完善對項目法人的監督激勵機制和終身責任追究制度，做到真正落實建設監理制、招標投標制及合同管理制，進而使水利工程能發揮預期的社會效益。

（浙江省瑞安市水利局325200）