中國新型城鎮化進程中土地制度改革的新思路

賈康

摘要：土地制度改革因涉及的層多面廣，歷史上積累下來的矛盾糾結纏繞，利益平衡的難度很大，已成為我國新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點和難題j本文從土地制度改革的現實矛盾破解入手，結合深圳市調研中發現的實踐突破，提出未來在現有土地法律框架下，可采用漸進式改革路徑，分步實施土地制度改革。在深圳市創新初步經驗基礎上，可在單一國有平臺上，通盤規劃土地開發利用，分類分步兌現談判形成的一次性方案中的各方利益，使市場充分起作用和更好發揮政府職能，動態優化，因地制宜，鼓勵各地積極探索創新我國土地制度體系。

關鍵詞：新型城鎮化；土地制度；深圳

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0001-10

改革開放以來，始于農村的土地制度相關改革（農村土地上的“雙層經營聯產承包責任制”）不僅為我國經濟社會發展提供了農業基礎層面的活力與動力，而且構成了其他諸多領域改革的前提和保障，引領了我國改革開放的大潮。隨之而起的城鎮化快速發展與“經濟起飛”過程，對從農村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰。時至今日，土地制度改革已成為我國新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。順應時代要求，啟動符合全面改革總體、長遠要求和未來社會經濟發展客觀需要的新一輪土地制度改革，亟需在探索、創新中形成可行思路并引出可操作方案設計，這事關中國改革發展全局和現代化事業的成敗。

一、中國城鎮化進程中土地制度改革的難題

我國土地制度改革推進的難度大，其深層次原因與土地產權制度密切相關，土地產權制度走向何處，是我國現代化進程中必須解決的重大問題。

（一）土地制度改革的核心難題在于土地產權制度改革

從所有權屬性上看，我國土地分為國有土地和集體土地兩種。城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除無主荒地等由法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有（深圳已有改變）。農村集體土地在實現承包經營制度框架下，近年來中央已先后提出允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。但“農字號”的土地始終是與城鎮建成區分開的，一旦需要“農轉非”，原則上就必須征用為國有土地，完成審批及征用、補償的全套程序。總體看，現行土地制度框架是國有土地所有權和集體土地所有權并列的兩種產權結構體系。從現實看，這一產權制度結構體系產生的諸多矛盾或問題，主要體現在以下五方面：

1.國有土地與集體土地權利、責任“雙重不對等”所產生的矛盾。一方面，國有土地與集體土地權利不平等。這不僅表現在集體土地由于實行鄉、村和村民小組“三級所有”所帶來的所有權虛置與紊亂問題，而且更為突出地表現在使用、收益和處分權上的不平等。長期以來，我國嚴格限制農村集體土地轉為建設用地，除特殊規定外，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。這也就意味著農村集體不能面向市場供地，只有經國家征用轉為國有土地后，才能由國家出面出讓、轉讓和用于非農建設。因此，與國有土地相比，集體土地的使用權、收益權和處分權是不完整的。雖然近些年來我國做出了解決這一問題的一些探索，但由于受諸多現實制約因素的影響，尚未真正實現國有土地與集體土地權利的平等。集體土地與國有土地權利的不平等，又表現為制約農村發展和引發紊亂狀態等諸多問題的原因。如，導致“小產權房”問題大量出現的主要動因，就在于兩種土地權利和收益的不平等。另一方面，國有土地與集體土地又存在責任不對等情況。在很多地方，政府無法在集體建設用地使用權轉讓時分享土地增值收益，而政府在公共基礎設施等方面進行了大量投入，是引起土地增值的一個重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強調集體土地權利，而不使集體承擔責任，顯然也是不公平的。

2.“二元”產權結構體系使土地利益協調和農民權益保護的難度大大增加。在土地利益協調和農民權益保護中涉及的一個根本問題，就是土地增值收益的公平分配。兩種產權結構體系并存，特別是集體土地產權主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協調和保護農民權益的難度。無論是作為一級政府的鄉鎮，還是作為農村基層群眾自治組織的“村民委員會”，都很難成為真正意義上的民事權利主體。在農村社會成員必然變化（如生老病死）和必然流動（如異地嫁娶）以及近些年外出打工等形成的流動性增強的情況下，集體土地產權如何在“集體”中的每個人那里得以體現和受到保護，成為突出問題。

3.集體土地產權主體虛置與土地流轉的扭曲、作弊問題。集體所有權的虛置，成為土地流轉的嚴重制約因素。土地流轉是現代農業發展的內在要求和城鎮化發展的必然趨勢，能夠提高土地資源配置效率，促進農村剩余勞動力轉移。雖然近些年來國家逐步放寬并允許農民的土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，但在集體所有權虛置情況下，農民并未擁有完全的土地使用權，并且受鄉鎮規劃、承包經營期限、具體操作程序等影響，往往扭曲了符合規模化和專業化經營要求的土地流轉，而且名義上“一人一票”式所有權極易落空和虛置，又為侵犯集體土地權益的作弊與腐敗大開便利之門。土地征收補償不合理、強制征收、村委會成員利用土地謀私利等，都嚴重侵犯了農民的土地權益。雖然近年來我國一些地方在農村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內部的規范性，但利益分配中的一些問題和矛盾仍未得到根本解決。

4.“公有二元”產權結構加大了政府管控與市場自主調節土地資源間的矛盾。土地作為一種生產要素，需要發揮市場的配置和調節作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國現實生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，又事關國家糧食安全問題，如果完全依靠市場自發調節，有可能導致農地使用不當、農地和建設用地比例失調，引發糧食安全問題，更何況城鎮化帶來的中心建成區的擴大，必然引發市場式“試錯”無法有效解決的“通盤規劃合理化”問題。因此，需要政府發揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權力上，政府與市場之間往往處于一種此消彼長的矛盾中。解決這一矛盾的關鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補機制，使政府與市場都能發揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。一般而言，政府應在保護耕地、保護各類土地產權、實施土地利用規劃等方面發揮主導作用，市場應在土地資源配置上發揮主導作用。然而，在我國“公有二元”產權結構和現行體制下，政府在國有、集體的土地使用、管理與交易中，明顯存在管控過度與管控缺位并存的現象，市場的積極作用被抑制，消極作用又往往未得到抑制。一方面，政府在土地征用、開發、拍賣等方面承擔了過多的職能，擔當了土地供給者和使用決定者的角色。審批程序的復雜及其他過度管制措施，不僅導致交易成本過高、阻礙土地合理流動與優化配置，而且產生諸多腐敗問題。另一方面，又存在土地管控缺位的情況，造成規劃紊亂低質、土地配置不合理、使用效率不高、私自改變土地用途等問題，特別是一些集體土地，更是出現了亂占亂建、私自交易等問題。

5.“二元”產權結構與城鎮化發展之間的成本上升與風險壓力日趨明顯。截至目前，我國城鎮化的推進主要是由政府主導征地，以現行的土地征收制度為支持。隨著城鎮化發展，兩種土地產權結構下的征地成本上升，“棘輪效應”加“攀比競抬”式壓力日益顯現。其一，政府主導城鎮化的資金約束和風險日益增強。政府主導城鎮化是以大量的建設資金為前提的。沒有資金保障，地方就難以為城鎮發展提供必要的基礎設施建設，政府主導的方式也就難以運行。我國現有征地制度的一大優勢是初始開發環節通過低價征收、高價拍賣的方式，為推進城鎮化提供大量資金支持。然而，隨著農民土地維權意識的增強和各方“討價還價”式博弈的變化，政府主導城鎮化與資金約束增強的矛盾日益顯現，因為城鎮化很難再以初始階段的低成本方式繼續推進，征地、拆遷費用的水漲船高，使政府主導城鎮化的成本急速上升。農民、市民補償訴求得不到滿足而引發的沖突，成為影響社會穩定的重要因素。這表明“二元”結構下政府主導城鎮化的經濟風險和社會風險都在增加。其二，在一些城市發展中出現“自主城鎮化”模式，即在集體土地上建設城市和“農轉非”項目，突破了城市土地國有的限制，與現行諸多制度產生沖突，也為后續管理、產權登記、交易等諸多方面增加了難度。其三，基本農田農地保護與城鎮化用地間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實行農地保護制度是生存與發展的必然要求。另一方面，城鎮化發展，必然造成城鎮擴張和建設用地的增加，兩者構成一對矛盾，而在農地非農化帶來的巨大價差誘導下，進一步刺激了“征地”和“變地”沖動，一些地方千方百計將農田轉為農村的或非農的“建設用地”，造成亂征收、亂占地現象，對糧食安全和社會穩定等構成威脅。

（二）土地國有化改革需解決的幾個重要問題

目前，探討如何改革我國國有土地與集體土地并存的“公有二元結構”主要有三種思路：一是實行農村土地私有化，取消集體土地所有制。二是維持“公有二元產權”結構體系，堅持并完善農村集體土地所有制。三是實行集體土地國有化，先有法律框架后逐步取消集體土地所有制。前兩種思路都會引發許多問題，只有土地國有化思路，從長遠看既能解決集體土地所有權虛置、土地權利不平等、小產權房等問題，又能以“一次鎖定、分步兌現利益”方式避免城鎮化的巨大資金支出壓力，減少因土地產權矛盾積累而引發的社會風險，并且還有利于順利實施統一市場上的土地流轉和便于國家統一規劃、管理。提出第三種思路的基本考慮如下：土地是城鎮化的重要載體，與之相關的重大現實問題是土地使用權的流轉制度和城鎮化必然征用土地的“農轉非”制度如何合理化。在我國農村土地的“集體所有制”無法與市場、法制完整匹配的制約條件下，使土地“私有”在中國是不可行的，如何解決土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統籌城鄉面臨的巨大歷史考驗之一。未來的改革大方向應是國有制，把必保的基本農田和其他所有土地都納入“國有”法律框架，就是我國全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范地流轉，凡是土地使用權流轉環節上的租金，就進入國有資本預算；凡是其流轉和持有環節上應征繳的稅收，就進入一般公共收支預算。生產要素包括土地要素的流轉、配置可進入無壁壘狀態。政府應專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，同時非農田建設用地由市場規則和特許權規則來調節其交易或特定用途配置。除基本農田用地“封閉”式流轉和發展規模化經營外，真正把所有土地資源放上統一市場的一個大平臺。這是一個值得探討的改革方向。

總之，將全部土地納入國有平臺，應是中國土地制度改革長遠發展戰略的大思路。實現土地國有化改革的預期目標和效果，需要處理好幾個重要問題：

一是土地國有化的路徑。集體土地國有化，是贖買還是直接收歸國有？國家顯然不具備一步贖買的實力。如果直接收歸國有，會引起社會質疑、反對，不利于社會穩定，并且在土地征收等相關制度不完善的情況下，很容易造成對農民權利的侵犯和剝奪。此外，村委會職責的轉變、鄉村債務等問題都對國有化形成障礙。因此，必須妥善選擇土地國有化的漸進實施路徑。

二是構建以基本農田永久土地使用權為核心的農用地產權體系。在法律上確定國家作為土地終極所有者的地位后，基本農田土地使用人可行使永久使用權，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權能，形成二級產權束。土地使用人享有的土地使用權可以抵押、租賃、入股等形式，通過市場優化組合，也可合法繼承、贈與等。這樣不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權力，而且又具有很大的靈活性，給土地使用者較大的使用、流轉權力，防止國家管得過多過死，從而有利于解決當前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

三是農民市民化的路徑。農民市民化，不僅是身份的變化，更重要的是農民能主動參與城鎮化，分享現代化發展所帶來的公共服務，實現農民與現代化、城鎮化的有機融合。這一問題的著力點又在于如何處理農民進城與土地的關系上。政府應打造包括就業、養老、醫療、住房和教育在內的社會保障體系，為農民的市民化消除障礙。農民進城的成本原則上應由政府、企業和農民三方承擔。

四是政府在土地規劃、管理中應有合理權限。全部土地國有化后，應強化優化國家通盤的土地規劃權，把原農村集體建設用地的規劃和管理納入其內，提高土地使用效率，防止重復建設和各種違法建沒等行為。同時，還必須以“正面權力清單”方式約束政府公權力，使之不越界、不諉責，有效抑制扭曲和設租尋租。

五是探索公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式。只有遵循共享理念，處理好各種相關利益關系，實現土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補償發生的矛盾，為農民市民化和城鎮化建設提供必要的財力，使全體城鄉居民共享發展成果。

二、重要實踐啟示：深圳市的突破路徑

關于上述改革設想，深圳市已有十分值得重視的、開創性探索的初步經驗。

深圳市城鎮化進程起步后，發展極為迅猛。通過兩次城鎮化土地統征（轉），深圳整個市域的土地已實現全部國有：第一次是1992年的統征實現了原特區內土地的國有化，第二次是2004年的統轉實現了原特區外土地的國有化。因此，深圳市法律框架下已不存在農村集體用地，也不存在農民。但還存在少量農業地塊，而且由于城鎮化過程中形成了一系列有關土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現象，即存在“原農村土地問題”和“原農民土地權益保障問題”。目前，原農村集體經濟組織實際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，產權復雜、補償不清、違法建設等問題交織在一起，也存在當地不稱為“小產權房”的小產權房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮化進程中原農民土地權益的保障改革工作（詳見表1）。

（一）在土地國有化框架下逐步完善對原農民土地權益的保障

深圳巾.1996年的城市總體規劃就已將規劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區分城市和農村，統籌安排全市域土地，配套公共市政基礎設施，并在其后的《深圳市規劃標準與準則》中采用統一標準，為特區一體化奠定了堅實的基礎。該舉措有別于國家在城鄉規劃層面的做法，中心城區部分按城市標準規劃，其余部分按農村標準規劃，從規劃層面保障了農民土地權益（配套設施和土地價值一體化）。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標準支付補償款，對城鎮化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業、學校教育等進行妥善安排，同時劃定了非農建設用地、征地返還用地、支持發展用地（同富裕工程、扶貧奔康、固本強基）等多種原農村“留用土地”，進一步保障和擴展了原農村集體經濟組織和農民的權益，有效地使深圳市原農村集體經濟組織和原農民分享了改革開放的紅利。在留用土地權益沒汁上，為保障原農民和原農村集體經濟組織平穩過渡為市民和現代企業，還明確了非農建設用地和征地返還用地土地使用權權益以及入市流轉途徑。

深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權益不公平矛盾，具右重大的全局性啟示意義。由于歷史條件局限，宣布了土地的統征統轉，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎上，深圳市探索在改革創新中逐步完善對原住農民的土地權益保障。

（二）農民土地權益的改革創新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農村集體經濟組織土地資源，合理保障原農村集體經濟組織土地權益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區政府試點實踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產權明晰、市場配置、利益共享”的改革思路。

1.“依現狀明晰產權”。2013年底，深圳市在《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》基礎上，進一步細化規則，出臺了試點實施辦法，探索按照全面摸底、區別情況、尊重歷史、實事求是、甄別主體、寬嚴相濟、依法處理、逐步解決的原則，推進農村城市化中歷史遺留違法建筑的處理工作。

2.“以利益共享推動產權明晰”。在土地利益分配中，統籌考慮城市、集體、村民等多方訴求，充分運用規劃、土地、金融、財稅等多種手段，與市場形成合力，共享土地增值收益，從城市更新、土地整備和入市流轉三個方面破解歷史難題，在城市更新方面，深圳市根據本地實際，創新產權處置辦法，建立了“20-15”的利益共享機制，即允許經批準納入城市更新計劃的城市更新區域內未簽訂征（轉）地協議或已簽訂征（轉）地協議但土地或建筑物未作補償、用地行為發生在2007年6月30日之前、用地手續不完善的建成區和原農村集體經濟組織在自行理順經濟關系、完善處置土地征（轉）手續的協議、將處置土地20%作為確權成本納入政府儲備后，可將處置土地剩余的80%視為合法土地進行城市更新，同時還需繳交公告基準地價10%的費用，用作歷史用地行為的處理。

3.“兩層算賬整村統籌”。深圳市在土地整備中創新性地提出了“兩層算賬整村統籌”的新模式，即政府與社區算“大帳”、社區與內部成員算“細賬”的談判合作模式。這樣，政府相對超脫，充分調動了社區的積極性。對于“整村”土地，政府綜合利用規劃土地及相關政策，與原農村集體經濟組織（社區）直接協商談判，明確政府與集體的利益分成。其中，社區自行厘清土地歷史遺留問題，清拆地面違法建筑，自行協商補償分配方案，從而整村解決歷史遺留問題，以實現各方利益平衡。整村統籌實行后，政府就從整個體系中的主角變成一個配合組成的部分，原村民的社區則成為與開發商談判的主體。社區作為主體來承辦拆遷與開發商談判，與開發商直接對接，避免了政府和社區的利益摩擦，也避免了政府和開發商的復雜協調，從根本上調動了原村民的積極性，讓他們“自己做主”改變城市面貌。社區主體對每一個原農民負責，如有規劃不公、非農建設用地不公的問題，要在一個村的范圍內解決，在社區整體中將收益按不同情況進行分配。同時，“整村統籌”模式的運作也避免了村干部私下賣地、暗中抽取土地收益等違法行為，加強了村務透明化管理，這實質上是一個顯化資產和加強內部管理的過程。目前，該項工作正在坪山南布、沙湖等社區試點，未來將認真總結試點經驗，逐步向全市推廣。

在入市流轉方面，深圳市出臺了拓展產業發展空間的“1+6”文件，明確提出尚未進行開發建設的、符合規劃的工業用地進入市場交易，對于合法工業用地，所得收益全部歸原農村集體經濟組織，對于尚未完善征（轉）地補償手續的，需先行理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除，入市所得收益政府與有關單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業。2013年12月20日，深圳市首例原農村集體工業用地成功人市，充分發揮了市場配置作用，實現了有需求的企業與原農村集體建設用地的對接，既拓寬產業發展空間，又通過土地出讓利益分成解決了原農村土地歷史遺留問題，支撐了原農村集體轉型發展，為實現不同權利主體土地的同價同權開辟了新路。

（三）“整村統籌”的土地整備模式

隨著城鎮化的快速推進，粗放的土地開發模式早已難以為繼。為改變“土地城鎮化”局面，深圳市“整村統籌”土地整備模式的創新力求“一攬子”解決土地問題。

“整村統籌”是在農村城鎮化進程中，針對已完全城鎮化后的特定階段，形成的一種綜合發展理念。即按一定的行政管轄區，整體考慮該地區的發展，將長期利益與短期利益相結合，通過對制約發展的各種限制性因素進行統籌，綜合考慮該類區域自然、人文、社會、經濟發展的紐帶和聯系，積極調動行政、法律、社會、政策等多種手段，實現整個地區的完全城鎮化。“整村統籌”不僅是一個村落的建設，還包涵歷史傳承、經濟發展、權力完善、社會治理、環境提升等更為豐富的內容。

“土地整備”是深圳市土地改革進程中的又一創新，既區別于土地儲備，又區別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發，土地整備將土地資產運營的理念貫穿全程，將實現儲備、整理、重組、再開發、運營等綜合管理。對深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調整供地途徑、改善城市環境、加強基層管理的一項需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源、加大社會公共服務職能、做好城鎮化布局的重要舉措。

“整村統籌”土地整備的思路是：以原農村實際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農村土地權益為平臺，以制度創新為支點，撬動城市建設、社區經濟轉型和基層社會建設的聯動，探索一條新型城鎮化道路，實現土地“一元化”管理。“整村統籌”土地整備打破了傳統土地整備以政府為主導的模式，形成有政府提供政策支持、資金統籌，以社區股份合作公司為實施主體的新模式。新模式通過社區與政府算“土地+規劃+資金”的“大賬”，社區與居民算“小賬”的方式，由政府統籌解決公共基礎設施建設的落地實施、產業用地的劃撥、違法建筑的處理和確權等問題；由社區統籌解決轄區內建筑物拆遷、安居民置、物業管理等問題。同時，以“整村統籌”土地整備為平臺，承接社區的“基層黨建、城市建設、經濟發展、社區轉型”等的目標。

“整村統籌”土地整備的主要內容包括：基礎工作、專項規劃編制、實施方案編制、專項規劃方案與項目實施方案的協調配合。基礎工作主要包括土地和房屋權屬清理、項目測繪、基礎數據核查、產權及相關利益主體意愿調查與分析、土地整備空間的需求狀況等；專項規劃編制主要包括明確社區規劃定位、社區內產業發展、生態建設、基礎設施等內容；實施方案編制主要包括明確整備的“土地+規劃+資金”三大核心要素、社區分期實踐方案等內容；專項規劃方案與項目實施方案的協調配合，主要是將整備過程中的“土地+規劃+資金”聯動起來，規劃編制、權屬管理、資金運作三條主線相互支撐，實現專項規劃方案和實施方案的協調統一。“整村統籌”土地整備主要從以下九個方面分階段推進，具體流程為：

為解決“社區留用地”核定的問題，統籌考慮土地、規劃、資金等核心要素，按照“分類確權”為主線、“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權為基礎，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區發展”為原則。同時，參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認定的政策限制，創新提出了原農村集中居住區的概念及認定辦法，解決了政府與社區在認定舊屋村過程中的爭議。“社區留用地”核定辦法規范了原農村集體經濟組織留用建設用地核定工作，從而確保“整村統籌”土地整備工作的順利進行，為深圳市推動原農村土地確權、規劃實施、優化空間布局、特區一體化轉型發展奠定了基礎。

深圳市在“社區留用地”核定辦法中的重要創新是“分類確權”、“以房確地”。“分類確權”就是在對繼受單位國有已出讓用地（出讓給繼受單位的國有土地）、非農建設用地（含征地返還地）、原農村集中居住區、農村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準用地認定的基礎上，構建重疊的指標或評級，核算繼受單位留用建設用地的總規模。社區留用地上的規劃以項目專項規劃批準為準，對無法落地的規劃指標按照市場評估的價值給予貨幣補償。“以房確地”就是在“分類確權”認定與核算的基礎上，對社區留用地的規模進一步驗證和校核。一是對原農村集體經濟組織歷史上已批準用地進行確認，結合批復的開發強度或合同約定的開發規模，確定各類建筑的功能與總量；二是設定拆建比及各新區建筑量指標體系，借助規劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準用地一留用建筑量一留用建設用地”的思路進行，同時還結合了規劃、資金等要素，開創性地實現了規劃、土地、資金互動的新局面。

“整村統籌”土地整備的借鑒意義是：首先，探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區土地開發利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權、社區經濟社會建設等一系列問題，為深圳市新型城鎮化建設奠定了基礎。同時，其先試先行的大膽創新可為全國提供寶貴經驗。其次，在一定程度上實現土地確權和二次開發，明晰政府、社區的土地產權，維護土地權利人合法合理的正當訴求，“一攬子”解決社區的未征未轉地的開發利用、違法建筑處理等問題，實質性地完成原農村土地到國有土地的改變，實現原農村土地與國有土地之間的置換以及原農村土地規劃功能的調整等問題。再次，社區集體股份企業從單一、低端的廠房租賃經濟模式向多元化經營轉變，經濟收入主要來源將拓展至物業開發與經營、事業投資等領域，推動社區集體經濟轉型發展。最后，打破了傳統社區封閉的發展模式，將社區發展與新區城市發展有機結合起來，使社區真正融入到城市當中。社區發展可為新區或開發區提供完善的公共配套設施、公共服務能力、綜合管理水平和社區保障體系等優質服務，推動整個區域的城市、產業、社會結構再造，為新區城市的可持續發展注入新活力，實現以“整村統籌”土地整備帶動社區發展、以社區發展促進新區城市發展的目標，實現社區與城市“雙贏”發展的局面。

三、今后改革的新思路

在我國城鎮化推進過程中，土地制度改革的大方向是把所有土地都納入“國有”法律框架后，對基本農田賦予永久使用權；在非基本農田用地上則“一攬子”、一勞永逸地處理好宅基地和“小產權房”等歷史遺留問題，進而給予全體社會成員“國民待遇”，其后有可能進入一個統一市場中土地產權的規范化、一元化狀態：全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范、無壁壘地流轉。政府可專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，同時非農田建設用地由市場規則和特許權規則來調節其交易或特定用途配置。除基本農田用地封閉式流轉和發展規模化經營外，真正把所有土地資源放到統一市場的一個大平臺上。

（一）在土地全部國有法律框架下，采用漸進式改革路徑，分步實質性落實土地單一國有制改革

黨的十八屆三中全會提出，“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，而農民的財產其實主要就是歸為集體所有制的土地。我們已指出，從大的方向看，實現全部土地國有化是長期的改革思路，一步到位式的改革完全不具備可行性，只能采取漸進式改革路徑，分步實行土地國有化改革。第一步可以“平權”和“賦權”為重點，減少土地權利的不平等，特別是在土地使用權的流轉方面，允許集體土地的使用權在符合國家法規的前提下市場化流轉。第二步，在法律框架下如同深圳市那樣取消土地集體所有權，建立統一的土地國有制。同時承認原集體所有制下的原住民有獲得權益補償的資格，需要在擺平利益關系的前提下，以分步兌現到位而完成所有社會成員真正的“國民待遇”，也就是在分步漸進中實質性地落實土地國有化的改革。深圳市憑借其特區的有利條件，已走到了第二步。

（二）明確和整合政府的國土規劃權，建立規范有序的土地流轉機制

城鄉統籌發展戰略已提出多年，但不少地方仍存在“城市總體規劃”、“鄉鎮總體規劃”與“村莊規劃”三規不接軌、不交合甚至相互矛盾的情況。市、區縣在村莊規劃時，把農村應得的土地指標拿出來用作城市建設，真正到了新農村建設和小城鎮建設時，卻沒有用地指標。一些應當作為建設用地規劃的地塊并沒有納入規劃范圍，影響土地資源價值的發揮。即使是規劃為建設用地的地塊，往往由于難以獲得相應的建設用地指標，“走正門”開發不了。深圳市的可取之處就在于在單一國有平臺上，有通盤規劃之后，有效發揮政府應有職能，在終極產權統一化、清晰化的大前提下，面對歷史遺留問題，承認利益差異，分類整合，動態優化，因地制宜，循序漸進地消除矛盾，最終可望歸于全面國有的規范化局面，而達到長治久安。當然，深圳市作為經濟特區，地理位置和制度政策都比較特殊，城鎮化進程起步早、發展快，相對于現在實際常住人員，“原住民”的規模僅27萬余人，占比甚低。當早在20世紀90年代初就已實現市域內全部國有之后，逐步兌現原住民土地權益再歸于徹底的實質性國有化，相對容易。其他地方有不同情況，需要因地制宜地進行探索。但最終目標是一致的，深圳市的思路可望最終變成各地（首先是大城市）遲早的選擇。

（三）以發展的辦法在“做大蛋糕”中實現產權明晰、權益兌現，建立利益共享機制而最終歸入一體化

與土地相關的利益能否合理分配，是解決土地問題的核心。進入第二步，無論怎樣讓原農民和原集體兌現利益，都需要在國有大平臺上進行，并不是簡單的概念上的“同地同權”過程，而是一個各方利益尋求可接受的平衡、具有“討價還價”機制特征、利益分配較公平且更加兼顧全局的過程。深圳市在統籌考慮城市、集體、村民等多方發展訴求的基礎上，充分運用規劃、土地、金融、財稅等手段，實事求是地形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”的改革思路，以發展的辦法在城鎮化推進中“做大蛋糕”，在不斷擴大總利益規模中，實現利益共享，消化相關矛盾，化解歷史遺留問題。在具體操作中，以“政府與社區算大賬”，再由“社區與利益相關人算細賬”的雙層談判機制，巧妙地調動了社區的積極性和管理潛能，使政府相對超脫，新局面、新境界的形成相對平順。這些做法對其他地區具有啟發意義。我國在推動城鎮化和工業化過程中，蘊含的人口高密度聚集、人力資本培養、收入提高、消費提升、進城農民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎設施和公共服務的不斷升級換代等因素，將成為我國經濟增長和社會發展的持久內生動力。因此，我國具備在這方面“做大蛋糕”的底氣和本錢，一旦有了國有大平臺，應積極探索建立合理的土地利益分配和共享機制、結合歷史遺留問題的消化方案，最終可落實到規范的土地單一國有制上。這是一個可前瞻的“一體化”遠景，有利于在中國特色社會主義市場經濟的發展中，破解土地制度難題，減少社會矛盾，促進社會和諧。

（四）深化戶籍制度、社保制度改革，推動實現農民市民化，最終實現城鄉居民一視同仁的“國民待遇”

城鎮化既是我國現代化建設順應歷史潮流的發展任務，又是擴大內需、形成發展動力源的最大潛力所在。城鎮化進程中，關鍵要解決城鄉所有居民的“國民待遇”問題，即推進基本公共服務均等化。2013年我國城鎮化率已達53.7%，但城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有38%。大量農民工實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變。近2億生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口和享有城鎮居民待遇，很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。如果農民失去土地后相應的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障因素，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利。這對促進城鄉要素流動、引導農業人口轉移和激發經濟活力都會產生較大制約，并最終影響長治久安。

黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。”為此，政府應著力打造包括就業、養老、醫療、住房和教育在內的社會保障體系，為農民市民化消除障礙，逐步實現城鄉居民“國民待遇”，最終達到“一視同仁”。深圳市對城鎮化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業、學校教育等進行了積極妥善安排，同時劃定了非農建設用地、征地返還用地、支持發展用地等多種農村區域的原住民“留用土地”，進一步保障和擴展了原農村集體經濟組織和原農民的權益，有效地使深圳市原農村集體經濟組織和原農民分享改革開放紅利。這些做法值得其他地方借鑒。首先，在戶籍制度改革上，不把獲得城市戶口與放棄原農村土地權利直接掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，將戶籍與福利脫鉤。其次，促進“農民工”在城鎮穩定就業，合理穩定提高其工資水平；逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋；建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居；建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。最后，促進城鎮公共服務能力的提升和公用事業的擴容。政府是城鎮化的規劃主體，財政是政府促進城鎮化發展的公共資源配置的主要手段。因此，在新型城鎮化進程中，應構建“一元化”公共財政，以有效化解城鄉二元結構。