“一帶一路”戰略下環境審計的作用機制及實施策略

（中國海洋大學 山東青島266100）

一、“一帶一路”戰略對環境審計的新要求

“一帶一路”戰略指的是“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”戰略，是中國在新的歷史時期為推動世界經濟深入發展而提出的國家級的戰略構想。2015年3月27日國家發展改革委、外交部和商務部在海南博鰲亞洲論壇上聯合發布了 《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，這表明對中國發展將產生歷史性影響的“一帶一路”戰略進入全面推進建設階段。

“一帶一路”戰略不僅強調地理和交通上的連接，而且更注重形成新的可持續發展的綠色經濟帶，從而實現絲綢之路歷史文化線和生態文明線的融合。毋庸置疑，“一帶一路”戰略要想長期、和平、穩步地推進和發展，必須要堅持可持續發展的原則，這也與環境審計的最終目標相趨同。如果“一帶一路”戰略只盲目地強調經濟的快速增長，忽略在經濟發展的同時給生態環境帶來的潛在傷害，那么這一戰略也就失去了其最根本的意義。環境問題和生態文明的破壞會導致一系列社會問題，這也會反過來阻礙和拖滯“一帶一路”戰略的整體實施。在“一帶一路”戰略背景下開展的環境審計工作顯得尤為重要，這對環境審計提出了新的要求，也為環境審計帶來新的機遇和挑戰。然而，目前我國環境審計工作開展質量還不高，壓力巨大，甚至存在難以勝任的困難性。由此可見，“一帶一路”戰略要求必須加強對環境審計工作開展的作用機制認識，并且探索適宜的環境審計實施策略，將環境審計融入到該戰略中，由此才能不斷提升環境審計的價值，更好地服務于該戰略的建設和推進。

二、“一帶一路”戰略下環境審計的作用機制

環境審計能夠有效鑒證、監督和評價實施“一帶一路”戰略過程中對環境治理所投入的資金的使用情況和治理效果，環境審計在“一帶一路”戰略中的職能是通過對相關環境污染治理活動的監督，確保并促進各治污主體對受托環境責任的全面有效履行來實現的。“一帶一路”戰略背景下環境審計的作用機制是指環境審計在促進 “一帶一路”戰略順利實施和穩步推進中其職能產生作用的具體方式，根據環境審計的特點，筆者認為環境審計在“一帶一路”戰略中的作用機制包括對環境治理目標實現的控制作用、對環境治理主體的監督作用、對環境治理相關活動的評價作用、對環境治理結構不斷優化的作用以及對“一帶一路”戰略下環境治理生態環境的培育作用等，具體作用機制路線如下圖所示。

（一）環境審計對環境治理目標實現的控制作用。“一帶一路”戰略下環境治理追求的終極目標應當是人類與自然和諧共處及可持續發展，最終使得生態環境利益最大化，并最大程度地促進 “一帶一路”戰略的實施和推進，因而環境治理實際上是一個以實現可持續發展為目標的、具有動態性的一個過程，并且需要根據實踐需求的發展不斷調整具體治理目標。環境審計通過審查環境治理資金使用狀況和治理主體相關治理活動的合規性及效益性，評價其對自然環境產生的影響，分析環境治理目標的實現程度，提供有關環保政策制定、治理措施實施后的反饋信息，以此作為依據做出改進治理的決策。因此，環境審計是環境治理過程中環境管理系統的有效的監督控制手段，能夠促進環境治理目標的實現。

“一帶一路”戰略下環境審計的作用機制圖

（二）環境審計對環境治理主體的監督作用。受托經濟責任關系的確立是審計產生的前提條件，審計隨受托經濟責任的產生而產生，伴隨受托經濟責任的發展而發展。受托環境責任是受托經濟責任在環境領域的延伸，主要表現為治理主體的受托環境財務責任和受托環境管理責任。監督受托環境責任履行狀況的職能既是環境審計出現的根本動因，也理所當然成為了環境審計在“一帶一路”戰略下環境治理最為本質和原始的一個作用機制。環境審計作為第三方，具有一定的獨立性，決定了其可以代表社會公眾來對國家的環境治理工作進行監督，并把相關的環境審計信息再反饋給廣大人民。環境審計對環境治理主體的監督作用能夠保障社會公眾作為最終委托人的權力，保護公共產權。

（三）環境審計對環境治理相關活動的評價作用。環境審計具有很強的專業技術優勢，能夠對治理主體開展的治理活動進行有效的系統性評價，從而可以通過評價環保專項資金運用狀況、治理主體治理行為的合法性以及公共資金、公共資源運用的效益性等，促進環境治理服務效率效果的提升。其中，環境財務審計的目標是確保受托環境責任履行的公允性，可以評價環保資金的收支情況和有關環境事項記錄和披露的公允性；環境合規性審計的目標是確保受托環境責任履行的合法性，它主要評價環保專項資金的使用狀況和企業經濟活動是否合法合規；環境效益審計的目標是確保受托環境責任履行的效益性，主要是評價環境法律法規的科學性、環境規劃的合理性及環保項目和環保資金的經濟性、效率性和效果性。

（四）環境審計對環境治理結構不斷優化的作用。環境治理結構指的是在環境治理活動中，需要設計一系列的制度、機制和措施，使得治理主體能夠按照制度劃分的行為空間進行活動，并使得治理主體開展治理活動的信息在環境管理系統內外進行充分傳遞和溝通。環境治理結構具有歷史性、時代性、動態性等特征，并隨著環境治理目標、具體任務、面臨的時代環境等因素的變化而不斷修正。環境審計應通過審計行為揭露對環境治理產生負面影響的治理主體或治理活動，提出改進環境治理主體治理行為的意見與建議，培養治理主體的正確的治理態度，規范企業、政府部門等治理主體的治理行為，重構自然環境與社會發展的關系，促進環境治理結構不斷優化與升級。

（五）環境審計對“一帶一路”戰略下環境污染治理生態環境的培育作用。環境審計通過環境審計結果公告、與社會公眾信息溝通等制度，公開環境治理系統運轉過程中的環境審計結果和處理信息。“一帶一路”戰略背景下，環境審計一方面可以通過環境審計的監督，糾正不恰當的環境治理行為；另一方面能夠向社會公眾傳遞環境治理的相關信息，提高治理的透明性與公開度，最大限度地滿足社會公眾的信息需求，促進環境治理整個網絡中信息的順利交流與傳遞，有助于培育合作、信任等良好的社會氛圍，從而通過協調行動提高環境治理效率，最終促進環境治理系統的健康運轉和目標實現，保障“一帶一路”戰略的順利實施。

三、“一帶一路”戰略下環境審計的實施策略

基于“一帶一路”戰略對環境審計提出的新的要求以及環境審計在其中的作用機制，要想將環境審計融入到“一帶一路”戰略中并使其能夠得到有效廣泛的實施，就必須要結合我國目前環境審計實踐的現實狀況不斷進行創新，為此可以從完善環境審計相關法律法規建設、打造新型專業化環境審計隊伍、創新環境審計組織方式、充分利用大數據、實現環境審計全覆蓋以及積極構建并形成科學合理的環境審計評價體系等五個方面來提高環境審計的質量，提升環境審計實務工作開展的效率效果，從而促進 “一帶一路”戰略的穩步實施和推進。

（一）完善環境審計相關法律法規建設。現有環境審計政策法規主要包括憲法、環境保護基本法、環境保護法規、國際公約和法規條例等內容，這些法律法規都對我國環境審計工作的開展提供了一定程度上的指導。但是現存的這些環境審計政策法規在實際工作中還不能發揮全面有效的作用，需要有能夠對環境審計工作直接進行指導的法律法規以作為權威的法律保障。然而目前我國還未制定專門的環境審計法律，這就使得在具體開展環境審計實務工作時缺乏直接的法律保障以及直接的環境審計工作指導說明，產生了大量嚴重浪費人力、物力和財力的現象，甚至對環境審計的質量造成不可衡量的損害。因此，針對我國環境審計政策法規現存的問題，政府相關部門應當積極借鑒國外先進的政策法規制訂經驗，制訂和頒布專門針對環境審計的準則和法律法規，尤其是具體審計程序類法規的立法工作，完善環境審計法律法規建設。

黨的十八屆四中全會要求全面推進依法治國，新《環保法》的實施是“一帶一路”戰略背景下環境審計的法律依據。在這一背景下，環境審計政策法規的完善和建設除了貫徹可持續發展的原則，還要注重法治思維，要積極貫徹執行新《環保法》的相關規定，地方政府和相關部門要探索建立行政機關重大環境決策審核機制和終身責任追償制度。

（二）打造新型專業化環境審計隊伍。環境審計要想更好地服務于“一帶一路”戰略，必須要提高環境審計的質量，而審計人員素質的高低是影響環境審計質量的關鍵因素之一。新型專業化環境審計隊伍的打造的重點是提高隊伍整體的專業素質。首先，現有環境審計工作的從業人員要加強自己的職業素養，豐富環境審計相關知識。可以通過組織內部專門培訓、學術研討會和經典案例經驗交流會等方式，切實提高環境審計人員專業知識水平；其次，注重人才引進，根據需要適當引入一些審計專業以外的理工類、生態學、環境保護相關專業和管理類專業人才以補充和優化現有的審計人員專業結構；第三，建立健全人才和專家外聘制度，在審計系統內部建立專家人才庫。可以根據具體的環境審計項目優化和搭配審計成員組合，必要時可以借助外部獨立的環境工程技術專家、律師等工作，利用他們的專業技術知識優勢，更大程度上提高環境審計的效率、效果和權威性。

（三）創新環境審計組織方式。環境審計組織方式是影響環境審計工作效率和效果的重要因素。隨著經濟社會的發展，以往傳統的環境審計組織方式已經不能適應“一帶一路”戰略對環境審計提出的新要求，因此需要創新環境審計組織方式。各級審計機關通過采用上下聯動整合審計資源、橫向融合，以此來提高環境審計效率和質量的審計組織方式，被稱作協同審計。協同審計在審計資源整合、審計項目籌劃、審計對象深度、社會公眾參與程度等方面都與傳統的審計組織方式有著顯著的區別。由于協同審計所具有的整合資源、共享信息等特點，使得這種審計方式能夠更好地挖掘環境審計的潛力，一定程度上緩解環境審計的現實需求與審計力量不足的矛盾，因此具有較強的生命力和發展前景。協同審計是適應社會條件不斷發展變化的客觀結果，是環境審計進行自我完善、自我發展的重要途徑，因此未來應該依托協同審計更好地服務于“一帶一路”戰略。

此外，由于環境審計人員力量和審計資源的欠缺使得環境審計尚不能完全響應國家的號召，難以實現環境審計的全覆蓋，因而政府環境審計可以探索采用外包的方式，充分利用社會機構的力量，以達到環境審計全覆蓋的目標。政府機構應當對環境審計項目進行合理的評估，根據項目評估結果選擇恰當的外包審計機構，最好是選擇那些曾經有過類似合作并且表現良好的審計機構，以保證環境審計工作的效率和效果。在此過程中應當注意的是，政府環境審計人員在環境審計外包中應當對自己的角色準確定位，即環境審計人員既不能完全放開，由外包機構全權負責環境審計工作，也不能放不開，阻礙環境審計項目的順利開展。

（四）充分利用大數據，實現環境審計全覆蓋。大數據時代的到來，為全面提升環境審計信息整合處理能力提供了強有力的平臺，大數據技術的應用能為環境審計監督全覆蓋提供更好的技術支持，審計效率得以提高，原有的環境審計模式也可以得到優化。

1.加強環境決策責任和執行責任審計。加快構建環境審計信息平臺，整合環境資金的籌集、分配、管理和使用，通過建立獨立、統一的環境審計信息網絡組織，使其與財務審計系統、環境決策系統、專家咨詢系統與環境執行系統相銜接，實現環境審計信息渠道的暢通。

2.建立與被審計單位數據系統之間的對接，利用信息化審計系統中的數據分析模塊，在海量信息中分析各個階段的環境審計風險，實現實時的風險預警，提高環境審計信息的時效性和可靠性，為被審計單位提供更多、更高質量的審計建議。

3.充分利用大數據的優勢就要注重對環境審計人員的培養，使之能夠成為適應大數據技術發展要求的復合型人才。為此可以分階段、分層次地對現有審計人員進行計算機技術、會計電算化、云審計及計算機審計技術方法等方面的培訓，切實提高審計人員的技術能力。

（五）積極構建并形成科學合理的環境審計評價體系。積極探索環境審計評價體系是環境審計理論研究的重點，也是加強環境審計實務工作開展質量的關鍵。近些年來，雖然環境審計評價體系在實踐中取得了很多進展，但是由于環境審計起步較晚，環境審計評價體系無論是在理論上還是實踐上都尚需繼續探索，需要積極構建并形成一套科學合理的、較為系統的環境審計評價體系。由此，構建科學合理的環境審計評價體系應當重點把握以下幾條原則：

1.可操作性原則。科學合理的環境審計評價體系應當從理論上和實踐上都是可行的，能夠為環境審計實務工作起到良好的指導作用，促進環境審計職能的實現。

2.科學性原則。科學合理的環境審計評價體系應當具有堅實的理論基礎和嚴密的邏輯關系，能夠根據環境審計的內容區分以分別適用于環境財務審計、環境合規性審計和環境效益審計。

3.環境審計目標導向性原則。科學合理的環境審計評價體系的構建應當以環境審計目標為導向，重視環境審計目標的制定，協調環境審計評價體系的影響因素，以實現環境審計目標為出發點和落腳點。

4.成本收益原則。在構建環境審計評價體系的過程中，不僅應當考慮實施環境審計所帶來的收益，同時應當重視環境審計開展過程中所承擔的成本，只有收益大于成本，其結果才能更好地促進環境審計工作的進步，因此科學合理的環境審計評價體系還應當符合成本收益原則。