杭州：新常態下產業用地管理的創新杭州市國土資源局局長謝建華談土地利用方式

本刊記者 袁立明

在“新常態下土地節約集約利用創新與發展”座談會上，杭州市國土資源局局長謝建華介紹，杭州在推動節約集約用地上主要推動了三方面創新：一是創新土地政策，二是創新土地供應方式，三是創新土地合同管理的方式。在土地政策方面，杭州制定了差別化的供地政策。

在土地利用方式方面，杭州對產業進行細分，提出了“2.5產業”用地、“4.0工業”用地政策，針對一些新型業態，提供不同的供地方式，讓企業有了更多的選擇。在合同監管方面，杭州原來把所有的出讓都放到一張合同上管，現在把條件進行分開設置，土地出讓分三張合同。

謝建華表示，通過上述創新，杭州產業用地管理逐步走向正規，大眾創業、萬眾創新的理念得到提升，產業用地質量明顯提高，監管職責更加簡便，企業活力得到了有效的激發。

杭州土地粗放浪費形勢嚴峻

“改革開放以來，杭州產業化消耗了大量新增土地，成就是巨大的；但耕地流失逼近紅線，規劃空間透支未來，產業用地利用粗放、單位效益不高、產業層次較低、附加值不高等情況卻相繼出現，面臨不少新問題。”謝建華說。

第一，用地粗放。過去幾十年一直依靠“要素驅動”發展經濟，在“只重招商、不重產出”的“指揮棒”調節下，個別地方政府只關注眼前的招商數字，不抓長遠的項目投產運營，大量產業用地不計成本、不計產出隨意供應，導致不少產業用地圈而不用，杭州市規上企業平均容積率低于國家規定的建設項目用地控制標準，個別開發區還有不少空置土地和廠房可供盤活。

第二，利用低效。產業用地不“以地生錢”，需要通過生產經營活動產生效益，地價是固定生產成本，產業和項目才是核心競爭力和根本盈利點；當前產業結構中傳統產業比重仍比較高，轉型升級步伐還不夠快，工業企業畝產效益水平不高。

第三，監管缺失。在制度設計上，工業項目運行監管職責一直不夠清晰，國土部門敢于擔當、勇挑重擔，將工業項目產業、投入、產出、利稅、排放、環保等內容納入《土地出讓合同》，希望能夠有效約束受讓人用好土地。但由于上述內容屬于發改、經信、環保、稅務等部門職責范圍，突破了法律授予國土部門的職責范圍，跨職權行政的實際效果并不理想，工業項目監管上出現了“該管的沒在管，不該管的挖空心思管”的尷尬局面；在現行的問責體系下，國土部門由于合同條款的職責不清問題，面臨“不管失職、要管沒招”的窘境。

第四，供地單一。傳統的工業制造項目業態類似，政府據此制定了一系列管理標準，國土部門按50年期限一次性出讓，這些做法是合理的、可行的。但隨著互聯網+時代的到來，虛擬制造業已經出現，硬件產品與軟件產品高度融合，產業邊界越來越模糊，制造業進樓宇不再是壁壘，體力勞動和腦力勞動不再有邊界，阿里巴巴、海康威視、華三通信等引領新時代潮流的一大批樣板企業開始出現。這些樣本案例提醒我們，基于容積率、綠地率、建筑密度、建筑形態、配套設施比重等一系列傳統指標的單一供地模式，已經不適應新常態的管理需求。

創新用地管理方式，拓展土地利用空間

據謝建華介紹，面對新常態，國家已經提出“像保護大熊貓一樣保護耕地，嚴控東部地區用地、實施占優補優”等一系列調控要求。杭州市積極響應，以問題為導向，以需求為指引，尊重社會原創力，對產業用地管理進行了創新改革。

杭州市創新了土地供應政策。產業項目要評估，由屬地政府對產業類型、投入產出、項目質量等進行全面評估，拉出成績單，質量好的項目優先提供要素保障。供地方式可以靈活選擇，根據產業項目的正常生命周期和行業特點，提供“菜單式”的供地選擇，可以一次性出讓50年用地；也可以一次性出讓30年用地，地價可以打6折；還可以采取“6+24年”先租后讓方式供地，前六年僅需支付10%地價，考核達標后付清地價款。

戰略性新興產業可以地價修正，對符合杭州產業發展導向的戰略性新興產業、先進制造業、信息經濟產業等工業項目，可以按最低限價的70%確定土地出讓起價。存量低效用地可以分割盤活，政府可以分割收回并給予獎勵，也可以由其他企業直接盤活后用于新項目建設。

杭州市還創新了土地利用方式，將創新型產業從傳統二產中分離出來，對產品研發、核心技術生產試驗、企業孵化等用地，界定為工業（創新型產業）用地，地價按工業用地的1.5倍確定，扶持技術創新，培育創新型企業。

針對軟件生產和虛擬制造業企業的實際需求，放寬工業用地容積率、綠地率、建筑密度等管控要求，經過科學論證后可以靈活確定相關技術指標，科技型企業“怎么合理怎么用”。鼓勵建設標準廠房，允許“分幢分層”轉讓，小微企業“可租可買”，更好的服務“大眾創業、萬眾創新”。

同時杭州市創新了合同監管模式，對產業用地出讓涉及到的權利義務關系進行全面梳理，組織法律界人士進行專題論證，按照“權責對等、監管有力、依法依規”的原則，將《土地出讓合同》一分為三，編制了《土地出讓合同》《履約監管協議書》《交地協議書》等相關法律文書，實現《土地出讓合同》“去脂強身”。《土地出讓合同》僅對土地產權性質予以確定；《履約監管協議書》包括投入、產出、行業門類、開發建設周期、評價考核等內容及相應違約罰則，由屬地政府與受讓單位簽訂協議，讓“看的見，管得牢”的人來監管項目；《交地協議書》明確了土地交付標準、交付時間及相關違約罰則，讓具體從事土地一級開發的主體吃牢法律責任，成為責任主體，避免其游離于規則之外。

通過創新和實踐已取得初步成效

謝建華講到：“通過上述一系列創新和實踐，我市產業用地管理逐步步入正軌，‘大眾創業、萬眾創新’能力得到提升，在‘穩增長、調結構’中發揮了積極作用，取得了初步成效”。

據謝建華介紹，杭州市節地水平顯著提高，通過“空間換地”和規劃優化，產業用地節約集約利用水平明顯提高，2014年產業用地畝均投資強度達到380萬元，比2013年提高15%，增幅全省第一。2015年4月實施產業用地新政以來，杭州市區共出讓工業用地9宗227畝，平均容積率達到3.18，遠高于國家及省市規定的工業用地容積率控制標準，與普通商品公建用地的容積率不相上下，若按容積率1.0的國家控制指標進行測算，相當于在寸土寸金的杭州市區節約了將近500畝優質稀缺土地。

產業質量明顯提升，隨著土地利用方式的創新，“互聯網+”等新興業態找到了傳統工業用地與商業用地之間的“第三條道路”，為杭州經濟轉型升級注入了強大活力。以杭州市拱墅區近日出讓的2宗創新型用地為例，土地面積分別為53畝和28畝，成交價14242萬元和7465萬元，折合土地單價269萬元/畝和267萬元/畝，接近工業最低價標準（32萬元/畝）的8.5倍，土地價值充分顯化；畝均投資強度不低于1000萬元/畝、畝均產值不低于1500萬元/畝、畝均稅收不低于80萬元/畝，這些核心經濟指標接近傳統產業用地的2倍。

監管職責更加清晰，遵循“法無規定不可為、法有規定必須為”的法治精神，土地出讓合同與規劃條件無縫銜接、與項目開發建設劃定邊界、與交付土地理順關系，促成了合同職能依法回歸，實現了合同“去脂強身”。交付土地開始標準化，《交地協議書》提前簽訂后，做地主體感受到了直接壓力，做地質量明顯提高，大量政府原因導致的開竣工違約問題得到解決；履約監管開始常態化，地方政府直接簽訂《履約監管協議書》后，專門落實了產業主管部門監控項目開發建設，抓住了產業用地管理的牛鼻子，產業項目全生命周期管理體系開始實施。

調控手段更加豐富，厘清了監管職責邊界，既讓國土部門減了負，也讓地方政府擁有了更多的調控手段，通過“菜單式”的供應方式、差別化的地價扶持政策，能夠加快培育優質企業和優勢產業；對因規劃控制、生態保護、業態布局等需要無法達到規定的容積率、綜合能耗、建筑系數、綠地率標準的，通過組織部門進行指標論證后予以調整，能夠促進項目有效落地；對建筑體量特別大的產業項目，通過結合行業標準和實踐經驗集體研究，合理確定開發建設周期，能夠有效化解開竣工管理難題；通過監管協議約定，所有項目在建成投產后均要開展達產考核，未達到相應指標要求的應予整改，整改不達標的可以沒收履約保證金或收回相應土地使用權，能夠解決監管缺位問題。

企業活力有效激發，優質產業項目通過選擇“6+24”先租后讓方式供地的，開發建設環節的用地幾乎“零成本”，企業可以將有限的資金優先用于設備、研發等投入，避免在土地成本上沉淀；暫不具備拿地實力的小微企業，通過入駐標準廠房解決用地用房問題，待企業成長壯大后可以分幢分層辦理產權轉讓手續；傳統的工業企業通過就地轉型升級為創新型產業，同步實現土地和產業“雙轉型”，以杭州市區最為“袖珍”的園區——上城科技園區為例，有明確轉型意愿并啟動相關手續辦理的企業就有6家以上，占全區24家用地企業的25%以上。

謝建華說：“雖然我們在深化土地要素配置改革過程中做了一系列的工作，但推動土地利用方式根本轉變還在繼續探索中，還有很大的潛力可挖，我們深感責任重大。”