垂直管理需要理順各種關系

文｜劉賢春

垂直管理需要理順各種關系

文｜劉賢春

黨的十八屆五中全會決定，實行“省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。以黨的全會決定地方這一機構管理歸屬，可見基層環境監測監察在“綠色發展”中承擔的重要責任。

環境監察執法重點難點在基層。基層環境監察隊伍是打擊地方環境違法保護生態環境的“主力軍”。當下基層環境監察機構（包括環保部門）人、財、物由地方管理與調配，自然是“端誰碗、受誰管、聽誰話”，擺脫不了地方政府的干預，一些地方難免存在落實環保法律法規和政策的“軟著陸”。實行省以下環保監察執法垂直管理，使“生態環境質量總體改善”有了體制保障，“綠色發展”有了制度護航，也讓基層環境監察從此“破繭化蝶”，理直氣壯亮劍執法，落實“最嚴環保制度”。這項改革將在試點基礎上于“十三五”期間全面完成。如何抓住試點契機，就“垂直管理”的關鍵問題給予基層環境監察新期待，得到制度設計預期，筆者結合基層環保工作實際，提出如下建議：

應著力理順“垂直管理”各方職責關系

>>基層環境監測監察在“綠色發展”中承擔著重要責任

“十三五”規劃建議《說明》明確，省以下環境監察垂直管理是指省級環保部門直接管理市（地）縣的環境監察機構，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。機構歸屬變動，其職責和工作關系自然發生變動，應及時跟進理順關系明晰職責，使基層環境監察執法工作順利過渡流暢銜接不受影響，避免給基層環境監察履職帶來困難。

一是理順省級環保部門與地方政府的環保職責關系。市（地）縣環境監察機構隸屬省環保廳后，職責發生了調整，與地方政府各自應負哪些環保責任，高層應盡快進行明確，最好由國家編制和環保部門共同統一明確，避免各省（市）自行決定造成基層環保思想與行為的混亂。就現實情況看，應依據環保法律法規和國家相關制度規定，劃定省環保部門和地方政府的環保職責范圍，不能脫離現行法律政策相關規定進行職能劃定和授權，特別要根據新《環境保護法》和中央新近出臺的生態文明建設、生態環境損失責任追究黨政同責、資源環境審計等法律、制度規定，具體明確地方政府對轄區環保的職能職責，不能因為屬地環保監察機構的“垂直管理”而弱化了地方政府對“本行政區域環境質量負責”的法定職責，更不可將屬于地方政府環保責任范圍但可能影響其黨政干部考核、審計等“障礙性”工作職責，隨屬地環境監察機構“垂直”而剝離。如是，只能待環保相關法律、制度修改后進行，否則，就會與現行環保法律和制度相抵觸，帶給基層環境監察實際履責諸多困難，擾亂社會公眾思想，垂直管理所期待的效果必將大打折扣。

在理順省環保部門、地方政府環保職責關系的同時，還應理順環保系統各層級環境監察機構的職責關系。在確定市（區）縣級環境監察機構職責時，應考慮將原地方環保局對環境監察機構授權或委托的環保行政管理性的職責，如環境信訪、環保應急處置、“三同時”監察驗收等，剝離給地方政府。基層環境監察機構主要職責應是對屬地政府、企事業單位及排污者執行環保法律法規、政策、制度的督政、督察和執法。

二是理順縣級環保局作為市環保局派出機構與屬地政府的職責關系。市級環保局實行以省環保部門為主的雙重管理體制，作為其派出機構的縣級環保局也具有“雙重管理”的屬性。從“十三五”規劃建議《說明》的機構管屬方向思考（筆者尚關注到官方進一步信息），作為原市縣級環保局屬下的環境監察機構垂直到了省環保部門，恰似失去了“左膀右臂”，而市、縣級環保局在落實地方黨委政府環保部署時，原本靠的就是這“左膀右臂”，現在成了“獨臂司令”，何有力量再去施“政”？以后又有“兩個婆婆”，聽誰不聽誰，熱哪一頭都不好。這個職責關系、工作關系、上下關系如果不順，其職能作用就會大打折扣，屬地政府落實環保職責將變得蒼白無力，這本不是此項制度改革想看到的。再者，地方政府履行環保職責不能不設環保局這個職能部門；而作為派出機構市環保局又不能放任對縣級環保局的領導與管理，如何避免“婆婆打架”或“都管都管不好”的現象，各地不妨在試點中給出合理答案，更需要上層的科學研判，給予基層環保機制改革的期待。

三是理順地方相關部門的環保職責關系。基層環保工作及執法涉及法制、公安、法院、檢察院、建設、水務、農委、畜牧等多部門的齊抓共管。基層環境監察機構隸屬地方時，地方黨委、政府會對重大環保工作或行動，統一部署，及時協調，有力調度；省垂直環保部門后，地方政府更多的是依賴省級環保部門的統籌部署，督促落實；地方有關部門也會因此削弱工作配合、支持力度。對此，國家和省有關部門應統一意見，給予地方相關部門環保職責的明確規定和要求，形成依據職責，統籌管理，協作有力，配合緊密，各盡其責的良好局面。

應著力解決“垂直管理”的現實問題

“十三五”規劃建議《說明》指出，“省級環保部門直接管理市（地）縣環境監測監察機構，承擔其人員和工作經費”。但是，基層環境監察機構“垂直管理”還有經費外的其他現實問題，若得不到妥善解決或處理，必將影響“垂直管理”制度改革的效果預期，不可避免地出現在這之前工商、質檢、國土等部門垂直管理的“反復”與“陣痛”。因此，基層環境監察人員期待上面在“垂直管理”改革制度實施之初，就基層普遍關心的問題合理作出政策“設計”，使垂直管理后的基層環境監察真正“強身健體”、“破繭化蝶”。

一是機構設置應相對統一。統一機構名稱、性質、級別、職能、領導職數、內設機構等，改變現實各地機構設置混亂狀況。

二是妥善上收人員并解決人員編制。多年來，地方嚴控環保監察人員編制，實行“減員減編”，多數縣級環境監察機構人員編制數是10多年前成立局之初下的，幾名十幾名不等，期間分配、安置、調入人員都作“超編”對待，有的政策性安置人員不予在編制部門落冊入編；人員編制身份有財政全額供給、財政差額供給、財政保障、單位自收自支，這些情況甚至在一個縣的環保局同時存在，造成基層環境監察力量十分薄弱。這些人員都是經地方有關部門批準有規范手續進入環保系統，且從崗多年有較好的工作經驗和能力。在“垂直管理”上收人員時，上級應從基層現實情況和不削弱基層環境監察力量出發，突破人員編制數限制，核收人員并登記編制。保持基層環境監察機構的順利過渡，避免之前工商部門等機構“垂直管理”上收人員考慮不周，少數地方發生“多起群體性上訪事件”，以致后來不得不進行工作“反復”的教訓，保持局面穩定和基層環境監察力量不被削弱。

三是落實上收環境監察人員參公待遇。按照國家組織、人事、環保部門曾經出臺的環境監察人員參照公務員管理的政策規定，將“垂直管理”后的基層環境監察人員統一實行參公管理。

四是保障基層環境監察人員政策待遇。明確經費供給性質、供給形式、執行標準等；執行工資政策不宜搞地區“平均主義”，使工資水平與所在地區物價及消費水平相平衡；省環保部門還應一視同仁，讓基層環境監察人員能夠享受國家或所在省市地方可以享受的政策待遇。

五是改善基層環境監察機構工作條件。解決無辦公場所問題，配備辦公自動化設備及執法裝備，改善工作環境，提高執法能力。

>>環境監察執法重點難點在基層

應著力拓展干部使用空間渠道

塊塊管理下的基層環境監察干部職工基本是“一進定終身”，內部流動、升任的空間極其有限，輸出任職更受體制限制，即便十分優秀或有很強的工作能力，也得不到職務晉升或輸出任用。內部沒有升任空間，外部出口又被堵死，長此以往使基層環境監察干部產生了“疲倦感”，積極性、上進心受到嚴重打擊，外面優秀人才更不愿進來，不利于基層環境監察隊伍建設。

國家及省有關部門在實施基層環境監察機構管理制度改革時，應一并對基層環境監察干部使用制度進行創新，為優秀人才健康成長創造條件。應打破縱向限制，讓優秀基層環境監察干部與人才有系統內向上升任的空間。有關部門應破除“條條”束縛，制定新規，讓基層環境監察優秀干部也能進入市級省級環保系統工作。應洞開橫向天地，營造優秀基層環境監察干部與人才系統內流動的環境。基層環境監察機構“垂直管理”后，人、財、物三權在上，人員使用、干部配備、人員崗位調整主動權在省級環保部門，應打開內部人員橫向流動渠道，改變隸屬地方時系統人員“死水一潭”局面，實行縣與縣、地區與地區 “跨界使用”，實現系統內干部調動、區域交流“無禁區”，讓優秀干部脫穎而出，進一步加強基層環境監察干部隊伍建設。

應拆除體制籬笆，疏通基層環境監察干部與優秀人才系統外任職出口。拆除現實地方環境監察優秀干部不能“跳出”系統去外單位任職的體制“籬笆”。上級相關部門應主動溝通，形成共識，采取措施，暢通基層環境監察干部輸出與進入的渠道及升任空間。

要重視加強基層環境監察干部的培訓培養。上級環保部門應多關心基層環境監察干部的成長，加強在崗干部的系統性培訓、教育與管理，提高綜合素質和從業能力；加強后備干部及優秀人才培養，建立后備干部梯隊及人才庫，多給年輕干部一些輸出鍛煉的機會。建設一支留得住、敢擔當、過得硬的高素質基層環境監察隊伍，適應愈加艱巨而繁重的基層環保事業，不負改革期待。

（作者單位：安徽省肥西縣環保局）