垂直管理需解決好三大問題，宜分三步走

文｜賀震

垂直管理需解決好三大問題，宜分三步走

文｜賀震

黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度?！绷暯娇倳浽谌珪纤鞯摹蛾P于<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的說明》中指出：“省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構?！?/p>

這是環境管理體制的重大創新，旨在遏制環境管理中的地方保護主義，增強環境監測監察執法的獨立性、公正性，解決環境監管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環境監管的有效性。環保監管執法是一個牽涉面甚廣的交叉領域，環保部門與政府之間、與政府其他部門之間，甚至環保部門內部各單位之間，都有著說不清道不明的職能與責任邊界。環保監管執法的復雜性，要求我們在推行省以下環保機構監察執法垂直管理制度時，慎之又慎、認真搞好操作層面的具體的制度設計，從而在實踐中貫徹落實好中央決策，保證有效達成改革目標。

比較省以下環保局這兩個機構的建設與工作運行情況看，省以下環保監測機構——市、縣（市、區）環境監測中心（站）通常都是作為一個獨立的法人機構來建設和管理的技術支撐單位，工作內容相對單純，工作手段較為成熟，人員身份性質單一，組織保障自成體系，實行垂直管理相對較好操作；省以下環境監察執法機構——市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊，雖然也是一個獨立的法人機構，但現實中是作為環保局的內設機構來建設和管理的，其日常工作與環保局機關絕大多數處（科）的業務工作深度交織，人員身份性質復雜（部分人員為行政編制、部分人員為參公管理、部分人員為事業編制），組織保障由局機關統一負責，是實行垂直管理的難點所在。

實行垂直管理尤其需要悉心做好制度設計，避免走彎路。筆者認為，從現實情況看，實行省以下環保監察執法垂直管理和縣級環保局作為市（地）級環保局的派出機構，需要審慎解決好三大問題。

如何落實市、縣人民政府對本行政區域的環境質量負責和縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理的法律規定？

從2015年1月1日起施行的《環境保護法》第六條規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責?！钡谑畻l規定“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理?！睆?008年6月1日起施行的現行《水污染防治法》第四條規定“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責?！?第八條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。”將于2016年1月1日起施行的新修訂的《大氣染防治法》第三條規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責”。第五條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理”。

市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊，是同級環保部門委托的主要環境監管執法機構，企業事業單位的環境違法行為主要靠這支隊伍查處，同級行政區域的環境問題整改主要靠這支隊伍督促落實。實行垂直管理后，這支隊伍的角色定位將發生變化，將不再是同級環保部門委托的環境監管執法機構。市、縣（市、區）環保局是否要查處本行政區域企業事業單位的環境違法行為、是否要督促本行政區域的環境問題的整改？如果承擔這些職能，要靠哪些力量（隊伍）來落實相關工作？縣級環保局成為市級環保局的派出機構之后，其也不再是縣級人民政府的環境保護主管部門，縣級人民政府用什么機構來進行環境監管？與法律有規定如何銜接？

有人提出，市、縣（市、區）另外成立自己的環境監察執法機構，縣級地方政府另行成立環境保護主管部門。但在同一行政區域內再建立同一類型的機構，顯然不是一種正向改革，而是一種倒退。這既不符合中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》確定的“構建以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題”的目標，不符合“將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制”的制度設計，不符合中央推進環境管理體制改革的本意，也不符合壓減財政供養人員總量的大趨勢。顯然此路不通。

環境監管執法是環境管理的主戰場，是實現環境保護和生態文明建設目標的重要保障。而加強環境監管執法，提高環境監管執法水平，關鍵在于地方。如果市、縣（市、區）環保局不再擔負查處本行政區域企事業單位的環境違法行為、督促本行政區域的環境問題的整改的職能，市、縣人民政府對本行政區域的環境質量負責和縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理的法律規定就勢必落空。由此，還涉及《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》中規定的市、縣級行政區域黨政領導干部生態環境損害責任追究的問題。如若其不再承擔相應職能，而追究其相關責任就說不通。

如若將現行和全國人大剛剛頒布即將施行的相關法律的相關規定修改為“省和市級人民政府對本行政區域的環境質量負責”，既是于法律本身不嚴肅的，同時也等于從法律上宣布了“縣級人民政府不需要對本行政區域的環境質量負責”，也不需要進行相關責任追究。如果沒有縣級人民政府對本行政區域的環境質量負責作為支撐和依托，省和市級人民政府又怎能對本行政區域的環境質量負得起責呢？層層責任落空，由此引發的問題和可能產生的后果將是不堪設想的。顯然，此路也不通。

可見，如何進行科學的制度設計，從而保證市、縣人民政府對本行政區域的環境質量負責和縣級以上地方環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理的法律規定落到實處，是關系到實行省以下環保機構監察執法垂直管理制度成敗的關鍵所在。必須從法律與制度上科學劃分環境保護的事權，最終既維護好地方保護環境的積極性，發揮地方的監管責任，使新的環境監管體系可問責，也能保證環境監察執法的獨立性。

>>實行垂直管理尤其需要悉心做好制度設計，避免走彎路

市、縣（市、區）環保監察執法機構與同級環保部門之間日常工作如何銜接？

>>環境監管執法是環境管理的主戰場，是實現環境保護和生態文明建設目標的重要保障

當前，市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊作為同級環保部門的一部分，負責人參加環保局的局務會、辦公會，完全在環保局的領導下開展工作，其監察執法是圍繞著環保局中心工作進行的，與環保局機關絕大多數處（科）的業務工作深度交織融合，環保局與環境監察支隊、大隊兩者不是“你中有我，我中有你”的關系，而是一種包含的關系。實行省以下環保機構監察執法垂直管理制度后，市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊與同級環保部門的關系便由“一家人”變成了“友鄰單位”，雖然不會一刀兩斷成為互不相干的兩個單位，但兩者間日常運作方式肯定要發生變化，至少不會像現在這樣緊密。由此，在工作銜接上，就要考慮并解決好以下幾個問題：

市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊垂直管理后，與同級環保局同頻運行，還是獨立運行？其負責人是否需要參與同級環保局的會議？其日常工作任務是從同級環保局領受，還是由省環保廳（局）下達？如果參加同級環保局的會議、日常工作與同級環保局同頻運行，是否存在一個“誰指揮誰”“誰服從誰”的問題？如果其日常工作任務由省環保廳（局）下達，如何才能做到符合當地行政區域環境監管的實際需要？

在具體工作上，還有信訪的受理與處理問題、行政處罰流程設計問題。目前各市、縣（市、區）的環保信訪投訴都是由環境監察支隊、大隊受理與處理的，作為公眾反映和投訴環境問題的重要渠道之一的“12369”環境投訴專線，也是設在環境監察機構的。省以下環境監察機構垂直管理后，環境信訪受理與處理的職能是隨著環境監察機構一道劃走，還是由環保局擔負，是要加以考慮的。及時了解掌握群眾的環境信訪投訴情況，是及時解決群眾身邊環境問題的重要基礎。如果這項職能隨著環境監察機構一道劃走，則環保局要了解掌握本行政區域的環境情況，中間就隔了“一道墻”。如果這項職能由環保局擔負，則環保局受理后自身卻沒有執法隊伍能夠及時前往查處，及時給老百姓一個交代。因此，在市、縣（市、區）環境監察機構垂直管理后，無論這項職能由誰擔負，都要有一個好的制度設計，以免出現“百姓心聲”的信息阻隔與工作上的推諉扯皮。

根據查處分開的原則，目前在行政處罰的流程上，是環境監察機構進行現場執法——“查”，同級環保機關的法處（科）依據法律法規的規定審核確定——“處”。在現行體制下，這一流程是不存在問題的。但在市、縣（市、區）環境監察機構垂直管理后，其現場檢查發現的問題及處罰建議由誰來審查、下達，就出現了問題。如果仍按現在的運行模式，從部門區別上說不通，同時如若出現行政復議、訴訟由誰來承辦，如果處罰發生失誤需要承擔責任，似乎也難以分清。而如果全省三級環境監察機構所有環境處罰的案件都由省級環保廳局法規處承辦，不僅有一個省環保廳局法規處人員配備（能力）的問題，更有一個效率的問題。

市、縣（市、區）環保監察執法機構垂直管理后如何解決組織人事與保障銜接問題？

當前，環境管理和監管執法任務重，但環保機構編制員額少、人手緊張，是一個在全國范圍內帶有普遍性的問題。這里所指的員額既包括局機關人員的行政編制，也包括所屬單位的事業編制，局機關行政編制少的矛盾更為突出一些。據調查，一個縣級環保局的行政編制通常在20～30人之間（有的不足20人），內設機構通常為6～10個科室（有的更多一些），除局領導、退居二線不正常“坐班”但仍占編制的老同志外，科長以下行政編制人員屈指可數。在此情況下，各地縣級環保局機關與其所屬的監測監察機構的人員都是混編混用的，局機關許多科室多數人員是從這兩個機構抽調的，甚至有一些科室全部人員都是從這兩個機構抽調的。各地縣級環保局不約而同這樣做，一方面是機關行政編制人數太少不得已而為之，另一方面也是熟悉全面情況、鍛煉培養人才的一個途徑。但實行監測監察機構垂直管理后，這兩個機構與環保局機關不再是“一家人”，其在環保局機關工作的人員勢必要歸位，環保局機關如何正常運行將需要重新考慮。

市、縣（市、區）環境監察支隊、大隊，雖然是獨立的法人機構，但其內部結構并不完整，人事、黨務、財務、日常管理與保障均由環保局機關統一管理保障。實行垂直管理與環保局“分家”后，其人事、黨務、財務、日常管理與保障是仍然依托“友鄰單位”環保局，還是組建自己“小而全”的管理部門完全自行管理，需要加以認真設計。如果采取依托環保局管理的辦法，那人事工作顯然不便托管。如果組建自己“小而全”的管理部門完全自行管理，則把本就緊張到捉襟見肘的編制員額用到了非環保監管執法上。

我國各地經濟發展水平不一，不同的縣級行政區域內污染源數量差別很大，有的是成倍的差別，這就帶來執法監管工作量的很大差異。同時，由于不同區域經濟發展水平不一，其人員待遇也存在著一定的差異。就江蘇省來說，經濟發展水平分為明顯的蘇南、蘇中、蘇北三個板塊，與此同時，環境監管執法工作量和人員待遇也存在著三個板塊的差別。省以下環保機構監察執法垂直管理后，必然由省級環保廳局對人員及待遇進行統一管理，必然出現經濟發達地區與欠發達地區的人員流動，也必然有一個薪資待遇相互比較的問題。在這方面，也需要做好科學的制度設計，以免人心浮動，影響工作。

在目前的環保管理體制中，核與輻射是自成體系、相對獨立運行的，包括核與輻射的監察執法也是如此。實行省以下環保機構監察執法垂直管理，是否包括核與輻射的監察執法機構與職能，也需作出明確。

另外，近年來不少縣級環保局為了加強鄉鎮基層環境監管，分片設立了環保分局，有的依托鄉鎮政府成立了鄉鎮環保所。縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構時，這些基層鄉鎮環保分局、環保所，如何管理也需予以明確。

省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度宜分三步走

黨的十八屆五中全會確定實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的決策公布后，在社會各界尤其是在全國環保系統引起強烈反響。有的認為中央決策已十分明了，不必再進行試點，照辦就是，下一個文件就可以立馬垂直管理了；有的感到環境問題與地方的經濟社會發展深度交織、矛盾重重，環保垂直管理是所有垂直管理中最復雜的，難以操作。在筆者看來，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，涉及法律法規修訂等制度配套、涉及政府管理規程調整、涉及人事經費等具體安排，確實是牽一發而動全身的復雜的系統工程，不是立馬下一個文件就可一蹴而就的。但也不是一項“剪不斷理還亂”、“老虎吃天無從下口”的工作。

記得胡適先生在“五四”時期曾提出來一句名言叫：“大膽假設，小心求證”?！按竽懠僭O”是要人們打破舊有觀念的束縛，掙破舊有思想的牢籠，對未解決的問題大膽提出新的假設或解決的可能；“小心求證”是要人們不能停在假設或可能的路上，而要以嚴謹求實的態度進行證明，小心證明要尊重事實、尊重證據，不能有半點馬虎?！按竽懠僭O，小心求證”是求新的精神和求實的態度的結合。大膽設想開啟思路，小心行事鑄就成功。胡適的這句話為人們提供了一種全新的研究問題、解決問題的思路，對中國文史研究產生了一定的影響，特別是對新文化運動起到了一定的推動作用。

落實環保垂直管理制度，應借鑒胡適的這兩句話，做到：“堅決貫徹，精心實施”。既不能猶疑不決、拖而不辦，也不能匆忙上馬、急于求成。中央為我們規劃了藍圖，接下來我們必須科學“施工”。如何科學落實中央確定的改革計劃，避免折騰和走彎路，確保達到預定目標？筆者認為，在具體實施過程中，宜分三步走：

充分調研論證，精心設計實施方案

為落實好監測監察執法垂直管理制度，首先應在部和省級政府、省級環保廳局搭建由領導、專家和從事監測監察的人員組成的臨時性改革“參謀部”“指揮部”，負責具體的制度設計和路徑設計，拿出實施方案。必須看到，實行垂直管理，打破以“塊”為主的地方環保管理體制，在有利于執法監管的同時，隨之出現的新問題也須破解。為此，這個改革機構組成后，要打破神秘化，力戒閉門造車，關起門來搞方案，首要做的工作應該是帶著中央的精神進行廣泛而深入的調查研究，問計于民，匯聚民智。通過調研總結實踐經驗，找出貫徹落實中央決策過程中可能遇到的問題，在充分的調研中形成改革方案。

調研工作應針對我國東中西部經濟與環保發展的差異、地域面積的差異、政府有的條線已經或曾經施行過垂直管理的實際，至少應分為五種類型進行，盡力保證調研的覆蓋面。一是對目前正在實行垂直管理制度的海關、稅務、國土等相關政府部門進行調研。二是對曾經實行過垂直管理，后來又恢復原有管理體制的工商、質監、食藥監等相關部門進行調研，以及對沈陽等地環保部門在實行了幾年整體直管后，又回歸屬地管理情況進行調研。三是對已經探索試行環保監測監察執法機構垂直管理制度的重慶、陜西、貴州等省市地進行調研。四是分東中西部、經濟發達和欠發達地區，對省以下地方政府及相關部門進行調研。五是對省級環保廳局和市、縣環保機構進行調研。

調研要直奔主題、直面問題，讓大家解放思想，打開心扉掏心窩子，從而廣泛聽取基層真實聲音，了解基層真實情況，了解清楚已實行垂直管理的部門和地區的成功經驗、了解清楚曾經實行過垂直管理又恢復原有管理體制的緣由與教訓、了解清楚不同人群對中央決策的學習理解情況、了解清楚在實際工作中遭遇的難點與困惑、了解清楚不同地區對實行垂直管理的政策需求。調研既要針對普遍性的問題，也要注意研究個性化的小眾問題。要通過廣泛而深入的調研，傾聽政府和環保部門在長期實踐中凝練的建議，汲取他們在解決問題中凝聚的智慧，從而推動頂層設計與基層需求的緊密結合，打通頂層設計與基層落實之間的“最后一公里”。調研的工作做得是否扎實、情況和需求摸得是否準確，將直接影響著后續出臺的垂直管理具體方案和配套制度、措施是否切合實際、科學可行，從某種意義上說，甚至決定著垂直管理制度能否得以順利實施。

認真試點探索，檢驗完善實施方案

先試點后推開，是遵循事物發展的客觀規律。調研論證—試點探索—全面推開，這是改革進程的通常規律。跳過一些應有的環節，調研論證不夠、試點完善不夠，盲目冒進，急于求成，往往事與愿違，適得其反。其實，這些年來，在一些條線就有這方面的例子。國家行政學院宋世明教授說，有人這樣形容不成功的改革，改革前是切膚之愛，失敗后是錐心之痛。要避免這種情況的出現，就需要在政策實施前做好頂層設計和一攬子細節設計，而再完美的設計也要經過實踐的檢驗，并在實踐中加以完善。這就有必要在一定范圍內先行先試。其實，歷次改革實踐已反復告訴我們，再完美的方案設計，距千姿百態、豐富多彩的實踐都或多或少地有一些距離，都需要在試點中修正、完善。只有經過實踐檢驗證明是科學可行的，才宜于在面上推開。

先試點后推開，是落實中央決策的必要程序。習近平總書記在《關于<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的說明》中明確要求，“這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭‘十三五’時期完成改革任務”。習近平總書記在這段這里明確兩點，一是過程性要求，即要在試點基礎上全面推開，試點是一個不可或缺的過程；二是時間性要求，即力爭“十三五”時期完成，并沒有要求立即到位，而是留有充分的時間。我理解，習近平總書記之所以明確、具體地提出這樣的要求，就是充分考慮到了環保垂直管理的復雜性。實行垂直管理中遇到的新問題，需要通過試點去摸索解決的辦法，拿出切合實際的對策。也只有通過試點才能將點上的好經驗、好做法，總結上升為具有普遍性的政策措施。

試點應體現差異性和代表性。從國家層面來說，試點應針對我國幅員遼闊，不同地區經濟社會與環保發展的差異、地域面積的差異等，在東、中、西部選取能夠代表不同特點的?。ㄊ小⒆灾螀^）；從省級層面來說，也應針對本省級行政區域內不同市、縣（市）的情況，確定有代表性的地方先行先試。試點方案不能簡單“一刀切”，應按照分類指導、區別對待的原則，針對不同地區的特點試行不同的方案。讓不同的方案通過試點的檢驗，從而優選符合當地實際的最佳方案。

適時面上推開，落實各自最佳方案

在充分調研論證和試點單位先行先試的基礎上，適時全面推開省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是突破現行環保體制弊端，解決現行環保體制存在的4個突出問題，消除有法不依、執法不嚴、違法不究現象，把中央決策落到實處，增強環境執法統一性、權威性、有效性的最后一道環節。我國幅員遼闊，存在經濟社會發展差異，在全面落實省以下環保機構監測監察執法垂直管理時，不必強求高度統一“一刀切”，但須務求效果最佳。“需要什么樣的鞋子腳知道”。比如，江蘇、浙江與新疆、西藏在實施垂直管理中，就未必適用于一樣的模式。省以下環保機構監測監察執法垂直管理是一項大的環保體制改革，各地在落實中尚有較大探索空間。因此，成熟的制度設計，至少應提供兩種甚至兩種以上不同的方案供不同地區選擇，以優化地方環境監管執法。

全面推開垂直管理制度時，各地實施的方案可以有特色、有差異，但實施的效果必須統一，就是科學劃分事權，明晰地方政府、相關行業管理部門以及環保部門的職責，理順三大權責關系（即省環保廳局與市縣政府在環境保護方面的權責關系；市縣監測監察機構與同級環保局的權責關系；市縣環保局與同級政府及相關部門在環境保護方面的權責關系），切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任、切實解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預、切實適應統籌解決跨區域和流域環境問題的新要求、切實規范和加強地方環保機構隊伍建設，從而落實“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的法律規定，構建以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，使生態環境保護工作能落實、責任可追究、質量能改善。

（作者單位：江蘇省環境保護廳政策法規處）