政府審計信息公開績效評價研究

（鄭州大學西亞斯國際學院 河南新鄭451150河南審計發展研究中心 河南鄭州450015）

一、政府審計信息績效評價理論

績效評估的目的在于評價組織對于資源運用的效率與效能，同時，通過績效評估所獲得的結果，為管理者在制訂未來經營策略以及公司資源配置等決策時提供參考。Szilagyi（1984）在對管理績效的架構中，說明了管理者在嘗試達到組織目標時需從五個方面去分析組織績效，如圖1所示（Szilagyi A.D.，1984）。衡量一個組織或事項的績效，實際上包含了全面性的考量，必須將效率與效能加以分析并深入探討。

圖1 管理績效架構圖

二、政府審計信息績效評價的內容和指標

（一）政府審計信息績效評價內容。根據亞審組織第五次研究項目——績效審計指南的規定，績效審計從本質上來講是一個依靠有效證據對被審計單位是否高效、有效地利用各種資源發表審計意見的過程。通常認為，績效審計的內容是圍繞經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（簡稱3E）來開展工作。結合信息資源績效評價的特點，本文從信息資源提供者和信息資源使用者兩個主體結合3E審計的內容來對信息資源績效評價的內容做出些許嘗試性的界定。

1.從信息資源提供者角度分析。作為政府審計信息主要提供者的各級各類審計機關及派出機構，在評價信息資源績效時應圍繞：（1）經濟性，審計機關在滿足信息質量的前提下，提供信息服務時是否厲行節約（即減少支出）。（2） 效率性，信息資源的提供方所提供的信息服務與其所占用資源之間的關系，即以一定的投入所能得到的最大產出，或一定的產出所需最少投入（即支出合理）。（3）效果性，提供信息資源服務的預期效果與實際效果的相符程度（即支出得當、支出有價值）。

2.從信息資源使用者角度分析。信息資源使用者，在評價其對信息資源利用的績效時，應圍繞：（1）經濟性，審計信息使用者在保證信息質量的前提下，考慮獲得信息資源的成本的高低以及獲取信息時間的長短。從目前的規定來看，審計機關依法主動公開的信息都是免費的，對于依法申請公開的信息只需提出申請，在不違背保密和其他特殊規定的情況下，也是免費使用的，但也應考慮在申請過程中要花費必要的成本和時間。（2）效率性，即使免費使用信息資源，若使用依法經申請才予以公開的信息，也應考慮獲取有價值的信息與申請中花費的時間和成本之間的比例關系。（3）效果性，作為審計信息使用者通過獲取并使用審計機關主動公開或經申請公開的信息，能否達到預期效果。

（二）政府審計信息績效評價指標。對公共信息資源進行績效審計時，應結合信息資源的特點與管理要求，以公平和效率為主線，對公共信息資源績效審計評價指標體系進行系統設計。公共信息資源產生效益具有間接性和不確定性，要直接利用指標計量信息資源活動的經濟性、效率性和效果性就略顯困難，須借助其他中間指標來考量。中間指標包括投入類指標、成本及資源利用類指標、產出類指標、質量指標等。

1.公共信息資源的投入指標。所謂投入類指標就是用于反映公共機構對其信息資源所投入的人力、物力和財力的變量。指標包括：（1）信息資源投入及其對比指標。主要包括信息資源投資額及其增長率、信息資源投資額比率、信息資源投資額增長率與投資總支出增長率之比、信息資源人均投資額及其增長率、信息資源投資結構比。（2）信息資源直接消耗系數，也稱投入系數，是指兩個部門之間直接存在的投入產出關系的數量表現，是一個部門生產單位需要直接消耗的各部門產品的數量。

2.公共信息資源的成本及比較指標。信息資源成本是指公共機構為了履行提供信息資源的職能所直接耗費或支付的資金及其他物質消耗。指標包括：（1）信息資源年總成本及人均成本。信息資源年總成本反映了為采集、處理、利用、交流、管理信息資源而發生的年總成本。（2）信息資源固定資產投入額及人均固定資產。（3）信息資源人均辦公資源。該指標反映公共機構采集、處理、管理信息資源等相關人員人均占有的辦公資源。（4）信息資源辦公人員及人均年工資。（5）信息資源專項資金及其年增長率。信息資源專項資金是指被審計單位為采集、處理、管理信息資源等安排使用的各類專項資金，包括信息錄入、信息更新、信息深加工等的專項資金。（6）超編人員及其工資費用總額。（7）超額配備資產及支出。（8）浪費資金、資源額。（9）信息資源經費節約額。是指被審計單位信息資源經費的實際支出數與計劃數相比的節約數。

3.公共信息資源的產出指標。產出類指標是用于反映公共機構提供的信息產品或服務的數量或者完成的工作量的變量。指標包括：（1）信息資源的產出數量、結構及增長率。信息資源的產出數量，反映信息資源的豐盈程度。信息資源的結構是指各類信息資源的產出數量之比，反映了不同類型信息資源的比例構成。（2）新增信息資源的產出數量及新增信息資源比。（3）信息數據庫與應用系統的數量。公共機構擁有大量的信息資源，可以此為基礎規劃和建設信息資源數據庫，形成公共機構決策和社會服務的基礎資源。信息資源應用系統包括：具有信息處理、信息發布、信息檢索、導航服務等功能的綜合服務系統；具有收發文管理、公文處理、公文檢索、會議管理等功能的辦公業務處理系統；具有信息處理、信息查詢、決策分析的管理決策支持系統。（4）信息資源貢獻額增長率。反映了信息資源對被審計單位收入的貢獻額。（5）人均信息資源。是指被審計單位信息資源與信息資源受益人口數的比值，用來反映人均可用信息資源的豐盈程度。（6）信息資源受益人數。該指標反映了被審計單位信息資源的受益范圍，受益范圍越廣，信息資源的價值越高。

4.公共信息資源的效率性指標。由于公共機構信息資源的目標多元性和目標彈性，許多產出難以量化，投入和產出之間缺乏直接的聯系，而且成本信息不夠透明等等，對于公共機構信息資源效率的測定是一個難點問題。測定方法與指標：（1）投入產出比例。是指被審計單位信息資源的產出價值與投入價值的比。該指標既可以對單個類別信息資源計算投入產出比例，也可以計算綜合的投入產出比例。（2）信息產品及服務的單位成本測定。該指標用來反映被審計單位提供的單位信息產品及服務的成本。（3）單位勞動時間完成的工作量。是指被審計單位在單位勞動時間內提供的信息產品及服務的數量。（4）某項事項或服務的平均辦理時間。是指被審計單位為提供信息服務所平均花費的辦理時間，它反映了公共機構的辦事效率。（5）突發緊急事件的反應速度。該指標反映被審計單位針對信息方面的突發緊急事件，從事件發生到處理所需要的時間。它反映了被審計單位處理突發緊急事件的反應能力及辦事效率。（6）某項信息項目或信息服務的成本收益分析。該指標通過對被審計單位信息項目或信息服務的成本及其所取得收益的分析，反映被審計單位某項信息項目或信息服務成本和效益之間的關系，然后評價相關指標的優劣，最后得出評價結論。（7）信息資源更新速度及更新率。信息資源更新速度是指被審計單位信息資源從上一次更新到下一次更新的時間間隔。它反映了信息資源更新的快慢。

5.公共信息資源的效果性指標。（1）計劃產出目標完成程度。是指實際產出數量或金額與計劃產出數量或金額的比，反映了計劃的完成程度。（2）信息產品和信息服務滿足社會需要狀況。該指標反映被審計單位信息產品和信息服務滿足社會需要的程度。（3）信息政策或服務的受益人數及比例。受益人數反映了被審計單位的某項信息政策或服務所帶來的收益的受惠人數，它反映受益面的廣度。受益人數比例是指被審計單位的某項信息政策或服務的受益人數占該部門所轄地區的人數比例。（4）門戶網站點擊率。是指公共機構門戶網站被社會公眾訪問的次數。該指標反映了社會公眾利用信息資源的程度。（5）公共信息資源投入帶動的其他投資額。是指由于公共機構對信息資源的投入所引發的對其他項目的投資，信息資源的投入和其他項目的投資之間存在著因果關系。（6）信息資源專項資金的使用效果。可以用一系列指標來反映：專項資金到位率、滯留專項資金總額及比例、成功項目比率、被挪用的專項資金金額及比例。（7）某項信息資源問題的解決程度。該指標反映針對解決信息資源存在的問題所采取的措施、措施的實施效果以及問題得以解決的程度等。（8）公共機構信息資源項目的負作用。該指標反映公共機構由于實施信息資源項目所產生的一些負面作用。（9）公眾（企業）認可數及公眾（企業）認可率。公眾（企業）認可數是指認可公共機構信息資源相關人員辦事公平的人數。公眾（企業）認可率是指公眾認可人數占接受公共機構信息服務公眾總人數的百分比，它反映了公眾（企業）的滿意程度。（10）投訴案件解決數及其比率。投訴案件解決數是指公共機構回應并解決公眾關于信息資源的投訴案件的數量。投訴案件解決率是指信息資源投訴案件解決數占信息資源投訴案件總數的百分比。

6.公共信息資源的質量指標。質量是指公共機構信息資源的優劣程度。指標包括：（1）信息化成熟度。信息資源管理成熟度是指信息資源的管理化程度、電子化程度和共享程度，可采用抽樣調查的方法確定。信息化水平指數是衡量信息化水平的指標，可根據國家信息化評價中心的數據確定，根據實際情況做適當調整。（2）信息透明度。具體包括：信息資源公報、政策法規、信息憑證、機構設置和辦事規程等。（3）使用人滿意度。是指信息發布人解答使用人問題的及時性、有效性，通過使用人打分計算得出。（4）信息使用回報程度。直接經濟效益：由信息評價正確所帶來的直接經濟效益；間接經濟效益：由信息評價正確所帶來的間接經濟效益；社會經濟效益：指有效的信息評價為社會帶來的效益。

7.網絡信息資源評價指標。由于審計信息公開的主要途徑是審計署門戶網站，公開的審計信息就成了網絡信息資源。指標包括：（1）網絡信息資源內容。信息內容是對因特網信息資源評價最重要的因素，它包括權威性、內容范圍、客觀性、準確性、新穎性和獨特性6個方面。（2）網絡設計。它指網絡設計的好壞，包括信息資源體系結構、網絡的用戶界面、系統操作的交互性和系統的檢索功能4個方面。（3）可獲得性。包括鏈接、電腦環境需求、傳輸速度和獲取限制4個方面。（4）成本。這里的成本主要是指用戶在享受網絡信息資源時所付出的代價，主要包括3個方面，分別是：基礎支持成本；連通成本，包括信息費、信息流量費；信息服務收費，指信息提供商向用戶收取的費用。（5）目的及用戶。網站的目的是什么？預想的目標用戶是哪些？這些決定了網站信息的定位，也決定了用戶能否獲取自己需要的服務。

三、政府審計信息績效評價標準

政府審計信息績效評價標準通常以公認的經濟準則、被審計單位工作制度或計劃、審計人員與被審計單位共同協商的標準、上級對被審計單位的要求目標為選擇依據，另外，專家意見、被審計單位歷史績效、同行績效、私營部門績效等也經常被作為選擇標準。可見，績效審計評價標準來源渠道較多。常見的標準有以下幾種：

（一）國際公認標準。國際公認標準一般是由國際性專業委員會等組織研究發布的，雖然它不具備強制性，但是可以被更廣范圍的單位所接受和認同，特別是在涉及全球性問題的事項方面，選擇國際標準進行評價是一種較為科學的做法。

（二）國家認可的績效標準。即目前已經存在的可作為公共機構績效審計評價標準的法律依據，主要包括：法規標準，如審計法及實施條例、預算法及預算實施條例、稅收征收管理法及實施細則等；技術標準，比如國家規定的農業、工業、社會保障、醫療衛生等各行業的服務標準、質量標準、考核標準等；作業標準，主要包括審計準則、會計準則等行業性技術標準等。

（三）行業績效標準。行業標準是以一定行業諸多群體的相關指標數據為樣本，運用數理統計方法計算和制定出的該行業評價標準。采用行業標準便于管理部門對各類支出項目的績效水平進行歷史的、橫向的比較分析，通過評價結果總結出一定時期內同類支出項目應達到的經濟效益水平，并為加強支出管理提供科學標準。

（四）預算與計劃標準。計劃標準是指以事先制定的目標、計劃、預算、定額等預定數據作為評價項目支出績效的標準。預算績效是被審計公共機構經營管理的目標，將其作為績效衡量的標準，可以衡量被審計公共機構目標的完成情況。

（五）歷史標準。歷史標準是以本地區、本部門、本單位或同類部門、單位、項目的績效評價指標的歷史數據作為樣本，運用一定的統計學方法計算出來的各種類指標的平均歷史水平。歷史標準也可以是以本地區、部門、單位或項目過去形成或存在的某個數據，如上年實際數據、上年同期數據、歷史最好水平等或者被審計的公共機構以前年度的較優的績效標準。

（六）他國衡量標準或國際慣例。可借鑒國外的績效審計指標，他國長期的公共機構績效審計形成的績效審計評價標準可以作為我國公共機構績效審計衡量標準的借鑒。值得注意的是，借鑒國外的績效審計評價標準要考慮我國實際國情，不能照搬照抄。

（七）審計機關自定標準。在審計過程中，審計機關應結合被審計的公共機構情況，若認為沒有合適的績效審計評價標準，或現有的評價標準不適合被審計單位的實際情況，可以重新確定認為合理的標準，同時，要將審計機關確定的標準與被審計單位充分討論，獲得被審計單位對該標準的認可。

（八）社會輿論或公眾的滿意度標準。公共機構不同于其他社會組織的核心本質在于其公共性，即投入的公共性和產出的公共性，無論是投入還是產出，都直接或間接地關系到社會公眾的利益，受到社會輿論的廣泛關注，社會輿論和社會公眾的期望可以作為審計公共機構績效的衡量標準。

（九）特殊標準。不屬于以上八個標準范圍內，但同樣可使用于被審計單位的評價標準。例如接受公共服務或管理的單個特殊用戶的目標要求或設計要求，在特別情形下可以作為績效審計目標。由于政府和公共機構的服務與管理面向的一般都是公眾，審計人員應盡可能避免選擇這類標準。

四、政府審計信息績效評價方法

（一）信息資源的靜態和動態投入產出模型評價。

2.信息資源的投入產出動態評價模型。該模型主要采用里昂惕夫動態投入產出模型。該模型用來評價和分析在擴大再生產條件下，通過引入時間遞推概念，研究和分析不同年份間生產性固定資產的投資量，以及它所形成的新增固定資產的生產能力和對經濟增長的影響。計算公式為：

利用信息資源的總產出=中間投入+直接投資額+消費額

X（t）=AX（t）+B（X（t+1）-X（t））+Yc（t）

其中：X（t）表示第 t年的總產出向量；Yc（t）表示第 t年的消費總量；A表示直接消耗系數矩陣；B表示投資系數矩陣。

（二）信息資源績效的指標權重評價法。在信息資源績效審計評價指標體系中，由于各指標在指標體系中的重要性不同，在對指標評價值進行合成時，應確定各指標相對重要性的權數。對于不同性質的指標應采用不同的權數確定方法，定性指標可以采用德爾菲法，定量指標可以采用主成分法。

1.定性指標標準值與權重設置。定性指標由于缺乏一定的實際評價標準，需借助許多專家主觀判斷形成評價意見。德爾菲法正是通過對一些比較復雜、涉及范圍較大、評價結構影響重大的綜合評價問題，借助專家經驗和分析判斷能力來形成評價意見的一種指標設計方法。在對公共機構信息資源績效審計定性指標標準值進行設定時，可以選擇精通公共機構信息資源工作、具有敬業負責精神、獨立性高的專家學者，在制定咨詢表和準備必要的背景資料后提交專家經過多輪咨詢調查并修正后，采用統計方法綜合得出專家群體對評價指標標準值和權重的判斷賦值結果。

2.定量指標與權重設置。在獲取定量指標的計算值并量化得到相對標準值的系數分值后，指標權重的設置成為績效測評的關鍵。通常采用多元回歸分析中主成分法設計定量指標權重，其核心是通過對各指標相對其他指標的重要性計算其因子得分中的累計貢獻率求得權重，計算過程可以采用統計軟件SPSS或SAS實現在獲得指標的分值和權重后，對上述指標體系進行綜合合成以通過某一最終分值評價公共機構信息資源績效。

（三）網絡信息資源評價方法。網絡信息資源評價標準僅提供的是指導性意見，欲對網絡信息資源進行客觀評價需在考慮實務操作性的基礎上借助一定的方法。通常可以采用：

1.第三方評價法。主要是通過相對于網絡信息資源的發布者和網絡信息資源用戶而言的第三方來評價網絡資源的一種方法。目前主要的形式有商業性的專業網絡信息資源評價網站和圖書館提供的網絡資源評價服務。

2.用戶評價法。是由有關網絡資源評價的專業機構向用戶提供相關的評價指標體系和方法，由用戶根據其特定信息需求從中選擇符合其需要的評價指標和方法。該方式有助于用戶搜集完全符合自身特定需要的網絡資源，但由于需要用戶依照評價指標和評價方法對每一個網絡信息資源實體進行鑒別和評價，事實上反而增加了用戶的負擔。

3.層次分析法。層次分析法（AHP）是美國運籌學家、匹茲堡大學教授托馬斯薩蒂于20世紀70年代中期提出的一種定性和定量分析相結合的系統分析方法。層次分析法的基本步驟如下：（1）將復雜問題概念化，找出研究對象所涉及的主要因素。（2）分析各因素的關聯、隸屬關系，構建有序的階梯層次結構模型。（3）對同一層次的各因素對于上一層次中某一準則的相對重要性進行兩兩比較，建立判斷矩陣。（4）由判斷矩陣計算被比較因素對上一層該準則的相對權重，并進行一致性檢驗。（5）計算各層次相對于系統總目標合成權重，進行層次總排序。

4.鏈接分析法。通過網站鏈接特征及站外鏈接類型做調查分析，綜合評價利用鏈接關系評價網絡信息資源的可行性與局限性。鏈接分析法的優點是，可利用引擎查找指定網頁的被鏈接情況，得到客觀數據，可重復驗證，易于操作，經濟實用，針對性強，可以彌補定性方法的缺陷。

5.網絡計量法。為了克服第三方評價的缺陷，有人提出根據網絡信息資源自身規律進行定量網絡資源評價的思路。該方法是通過計算機用資源被檢索或引用的次數來測定網絡資源的重要性。