甘肅30年扶貧開發的探索與實踐

歐陽堅

貧困是一個世界性、歷史性話題，反貧困伴隨著人類社會的始終，是古今中外治國理政的一件大事。甘肅是全國扶貧開發的主戰場，貧困類型、成因在全國具有典型性，扶貧工作的一些探索和做法在全國也具有先創性。總結回顧甘肅30多年來的扶貧歷程與實踐，對做好新形勢下的精準扶貧、精準脫貧工作有一定的借鑒、啟發意義。

反貧困是一個全球性的難題

從歷史看，人類發展史也是一個與貧困作斗爭的歷史。人類進入文明社會后，從自然的生活狀態過渡到通過勞動工具的改善和自身的創造來自由、自主生活的狀態，隨之而來的是人口的急劇增長和生存資源的短缺。雖然不同地區、不同時代的情況不盡相同，但土地、食物等生存資源的短缺問題伴隨著人類社會的始終。為了生存繁衍和過上自由、體面、有尊嚴的生活，人類進行了一系列與貧困作斗爭的努力和探索。這種探索某種程度上是貧困倒逼出來的、是迫不得已的。進入近現代以來，自然環境惡化、戰爭沖突頻發、人口遷徙流動、資源分配不均等人類社會自身的問題，更加劇了貧困的狀況。總體看，現代社會解決了大多數人的溫飽問題，使其走向了共同富裕，但仍然有一部分人陷入了更加貧困的狀態，經濟社會發展并沒有為這些人帶來福祉，反而使他們成為現代文明的棄兒。

從現實看，反貧困事關公平正義和執政根基。貧困是涉及政治、經濟、社會等方面的綜合性問題，不僅反映人類社會的基本生存狀態，而且體現一個社會的公平正義程度、體現一個社會制度的成熟程度。擺脫貧困，不僅是廣大人民群眾的共同心愿，更是社會主義制度的本質要求。我們黨領導人民鬧革命和建立新中國，給人民群眾最大的承諾，就是讓他們過上幸福美好的新生活。要履行這一承諾，首要的任務就是解決貧困問題。否則，一切都無從談起。目前，貧困人口大多生活在自然環境十分嚴酷、基礎設施嚴重滯后、公共服務極為短缺的地區。貧困人口的文化素質偏低、勞動技能偏弱，很容易淪為社會的最底層、公共服務和人文關懷的邊緣區，成為最容易被忽略的一個群體。而且實踐也證明，大多數貧困人口靠自身努力難以擺脫貧困，即使有些能擺脫貧困，也需要一個漫長的過程。因此，在反貧困的斗爭中，黨和政府的力量和作用是不可或缺的。

從職責看，政府最大的政績就是解決貧困問題。在擺脫貧困的過程中，黨委和政府必須唱主角、主動作為，把扶貧作為最重要的政治任務和經濟舉措來抓。30多年來，中國共產黨和中國政府最有說服力、最能體現社會主義優越性的成就，就是讓6億多人擺脫了貧困，為推動全球減貧事業發展做出了重大貢獻。這是史詩般的業績，是人類發展史上的一個壯舉。可以說，改革開放的歷程，是我國從貧困走向富裕、逐步走向小康的過程。但有一種理論認為，擺脫貧困可以依靠市場的力量。市場經濟是逐利的，僅僅依靠市場力量會產生“馬太效應”，會使貧富的差距越拉越大，使弱勢群體陷入絕對貧困。為此，十八大以來，黨中央更加重視扶貧開發。在“四個全面”戰略布局中，排在第一位的就是全面建成小康社會。實現全面小康，最重要的標志就是看有沒有貧困人口，最核心的任務就是幫助全國7000多萬貧困人口脫貧。否則，“到2020年，如果貧困地區面貌改變不大，如期實現全面建成小康社會目標是說不出口的”。從目前看，貧困人口的絕對數雖然下降了，但剩下的都是最難啃的硬骨頭，脫貧難度很大。以習近平同志為總書記的黨中央已經做出戰略部署，號召用六年的時間基本消除貧困，到2020年確保實現小康，這是我們必須肩負起的重大歷史使命。

具體到甘肅，就是要讓417萬貧困人口如期脫貧，我們有信心、有決心完成這一光榮而艱巨的任務，決不拖全國的后腿。

甘肅扶貧開發的探索與貢獻

甘肅的貧困在全國有典型性。首先，甘肅的貧困是一個歷史的形成過程。甘肅地處中原內地和北方少數民族交融的前沿陣地和通道，這一區位條件嚴重影響了農業生產和財富的積累。但過去的甘肅也是一個富足的地方，是中華民族和中華文明的發祥地之一。史前時期，甘肅是水草豐美的地方，和政縣出土的古生物化石已證明了這一點。隨著喜馬拉雅山脈的不斷隆起，阻斷了來自印度洋的暖濕氣流，導致甘肅境內雨量減少、氣溫下降、植被破壞。考古證明，八千年前，甘肅已經進入文明社會。甘肅是一個有歷史和故事的地方，一直到南宋，都是經濟繁榮、文化相對發達的地區。南宋以后，全國經濟文化中心逐步東移南遷，加上海路的開通，陸上絲綢之路的逐漸衰落，受氣候變化和戰亂頻發的影響，甘肅的發展趨于緩慢，逐漸落后。明代以后，甘肅成了貧困的代名詞，有了“苦瘠甲于天下”的說法。

其次，甘肅的貧困是系統性的、全方位的。目前，甘肅的貧困發生率居全國第二、貧困人口數居全國第七、農民人均收入多年墊底，貧困是建成全面小康社會的最大短板。同時，甘肅的貧困包含了自然的、歷史的、思想觀念的、基礎條件的、公共服務的、勞動力素質的等幾乎所有的致貧因素。同時，經過長期持續、大規模的扶貧開發，剩下的貧困人口都是難啃的“硬骨頭”，用原有的套路、按部就班地推進，在5年多的時間內解決脫貧問題，是很難做到的。

第三，甘肅是我國有組織、有計劃、大規模進行開發式扶貧的發源地。早在1982年，國家就把甘肅作為扶貧開發的第一個試驗區，在定西和河西啟動了大規模的區域性扶貧開發行動。30多年來，甘肅創造了易地搬遷、整流域治理、整村推進、勞動力培訓、小額信貸等扶貧經驗。進入新世紀以后，甘肅首先實現了由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉變，把扶貧開發的重點放在產業培育和貧困人口素質的提升上。這些都為全國提供了經驗、做出了示范。

甘肅扶貧是全國扶貧工作的一個縮影。30多年來，甘肅致力于發展生產、消除貧困，取得了有目共睹的巨大成就。一是貧困人口從1982年占農村人口的3/4下降到2014年的1/5，貧困人口絕對數從1200多萬人減少到417萬人，這種變化是了不起的。二是貧困地區農民人均純收入從1982年的不足100塊錢增加到去年的4897元，人均增加近50倍，這在扶貧開發歷史上也是少見的。三是貧困地區的基礎條件發生了根本性變化，全省所有的村通了電，70%的貧困村通了瀝青（水泥）路，80%的貧困人口喝上了自來水，75%以上的農村危房得到了重建。四是貧困群眾的精神面貌發生了根本性的變化，由原來的悲觀、失望、木訥和對黨和基層干部的冷漠，轉變為現在對生活充滿信心、對過上幸福生活有了夢想和對黨和政府心存感激。特別是貧困群眾精神上的變化，比物質形態上的變化、物質生活的富裕更有意義。可以說，甘肅的扶貧經驗在全國是可推廣、能復制的。找到了甘肅脫貧的路子，也就找到了全國如期建成小康的路子。扶貧開發甘肅能做到，全國就能做到；甘肅能脫貧，全國就能脫貧。

甘肅扶貧開發的困難與出路

與此同時，我們也要看到存在的困難和問題。主要表現為“四個差距”：一是扶貧工作的成效與群眾的預期有差距，就是說沒有達到大家預想的效果。二是投入的扶貧資源與實際的效果有差距，多年來省委省政府和社會各界對扶貧工作投入了大量的人力、物力、資金項目，但由于“跑冒滴漏”等原因，有的扶貧資源沒有真正用到貧困群眾身上。三是扶貧開發的進程與老百姓的期望有差距，總體上講就是步子還不夠快。四是與全面小康的目標要求還有很大的差距，2012年底，甘肅的小康實現程度僅為64.55%，與全國相比低19個百分點，比西部平均水平也要低近10個百分點，貧困地區更低。

產生這些差距的原因，主要是扶貧開發的對象、目標、措施、考核等還不夠精準，工作還比較粗放。特別是到了基層，把一些本來針對貧困群眾的特殊扶持政策變成了給所有人的普惠政策，把針對貧困人口的扶貧資源分散使用到了非貧困人口的身上，使真正貧困的人得到的資源不足20%。這其中有體制的原因，有管理的原因，也有腐敗的問題，但都是工作不精準造成的。

怎么解決這些問題？我想有兩個途徑：

一方面，按照習總書記提出的精準扶貧、精準脫貧的要求，以更大的決心、更明確的思路、更精準的措施，縮小戰線，瞄準最貧困的村，扶持最困難的戶，辦好最急需的事，由“大水漫灌”改為精準“滴灌”，真正使有限的資源發揮出最大的經濟和社會效益，實現預期的目標。

另一方面，整合資源，集中發力，把一個積極性變為多個積極性。現在黨委、政府推進扶貧開發的積極性很高，但社會和民間的力量還沒有充分發揮出來。為此，在各級黨委和政府擔起第一責任主體、充分發揮區域經濟發展對扶貧開發帶動作用的同時，要動員有愛心的人士參與扶貧，逐步形成人人參與扶貧、投身扶貧的氛圍；要調動市場的力量，運用市場機制，讓有能力的企業參與扶貧，使企業既扶貧又能從中受益，進而帶動更多老百姓脫貧致富；要激發貧困人口的內生動力，讓他們有愿望、有信心、有行動，不做旁觀者，不消極等待。

總的來講，就是要按照習總書記關于精準扶貧精準脫貧重要思想提出的新理念、指明的新路徑、提供的新方法，凝聚起全社會的力量，打一場決戰決勝的扶貧攻堅戰。

近三年來甘肅在精準扶貧方面的探索

2012年省委換屆以后，新一屆省委班子按照中央的部署和習總書記視察我省時的指示精神，始終把主要精力放在扶貧攻堅上，在省委王三運書記的親自設計、部署和帶領下，集中精力做了五件大事：

第一件事，啟動實施聯村聯戶、為民富民行動，把各級干部這個最寶貴的資源，直接配置到最需要的貧困村和特困戶。啟動實施后，1萬多個機關企事業單位、40多萬名干部，直接聯系1萬多個村、67萬特困戶，而且一一細化目標、任務和要求，明確不脫貧不脫鉤。3年來，雙聯單位共投入產業培育資金344億元，培訓農民334萬人次，幫辦實事超過70余萬件，其中很多事情是群眾期盼多年而沒有解決的問題。

第二件事，實施了“1236”扶貧攻堅行動計劃，主要瞄準最貧困的地區、最困難的群體，解決通村道路、飲水安全、移民搬遷、上學、就醫、培訓等最迫切的問題，讓扶貧工作的目標更集中，解決散光、跑偏的問題。2013、2014兩年，全省有280萬人脫貧，貧困地區農民收入年均增速都超過了15%。

第三件事，整合各類扶貧力量和資源，解決各自為政、力量分散、“九龍治水”的問題。把扶貧的政策、項目、資金、工作統一起來，一張藍圖、一起行動，形成了強大的工作合力，提高了工作的效率。今年，僅省級層面整合的各類財政扶貧投入就超過440億元，并一次性打捆撥付到縣，由縣統籌安排使用，超過了前十年財政投入的綜合。

第四件事，用財政投入撬動金融資金，解決扶貧缺少資金的問題。貧困地區之所以長期不能脫貧，缺少資金、無錢辦事是最主要的原因。為此，一方面，我們用政府信用、財政資金擔保，貸款集中解決貧困地區路、水、房等最迫切的問題；另一方面，與金融機構合作，探索實施了婦女小額擔保貸款、雙聯惠農貸款、貧困村資金互助社等小額貸款，既為貧困群眾提供發展資金，也是對貸款者的一種激勵約束。2013、2014兩年，全省金融機構對貧困地區貸款累計達3313億元，年均增長25%。今年，又推出了無抵押、無擔保、免利息、五萬元、三年期的“精準扶貧專項貸款”。這些都深受貧困地區和貧困群眾的歡迎，取得了“一石多鳥”的效果。

第五件事，推出“1+17”精準扶貧精準脫貧工作方案。今年初，省委省政府主要領導分別帶隊深入貧困地區，開展了為期4個多月的調查研究，在認真貫徹習總書記系列重要講話要求和總結各方面經驗的基礎上，省委、省政府出臺了“1+17”精準扶貧工作方案。

這一系列配套文件，圍繞扶貧的對象、目標、內容、方式、考評和保障“六個精準”，對每一項重點工作，明確了具體的目標、著力的重點和相應的措施辦法、責任主體、完成時限及考核評價等方面的要求；針對瞄準機制不夠完善、基礎設施瓶頸制約嚴重、富民產業發展滯后、公共服務供給不足等問題，對癥下藥，提出了解決的措施和辦法，打出了一整套扶貧攻堅的組合拳，是甘肅當前和今后一個時期扶貧開發工作的任務書、作戰圖和時間表，也是30多年來甘肅扶貧實踐的總結和集成。

按照這一總體部署去推進、去落實，到2017年，我們將基本消除絕對貧困人口；再經過3年的鞏固提高，到2020年底，讓建檔立卡的貧困人口，與全省、全國一道進入全面小康，過上富裕、有尊嚴、有幸福感的新生活。

總之，讓貧困人口如期脫貧并邁入小康，是本屆省委、省政府必須擔起的歷史責任，更是向全省人民做出的莊嚴承諾。我們將自加壓力、主動作為、苦干實干，以爬坡過坎的決心、攻堅克難的擔當，堅決打贏這場硬戰，向中央和全省人民交出一份滿意的答卷！