公共管理的內涵演變與公共管理學的縱向學科框架

徐 岱，唐麗敏

（中國海洋大學 MPA教育中心，山東 青島 266000）

公共管理是一個隨著社會發展而興起和完善的概念，籠統而言，其主要是指對社會的公共事務所進行的一系列的管理活動。具有現代意義的公共管理是以西方的社會結構以及理論體系為基礎發展起來的，與公共行政管理之間存在密切聯系，是傳統的公共行政管理與政治學、法學、管理學相分離而獨立出來的一大新概念。公共管理在本質上而言，是一個歷史范疇。可見，在不同社會的不同歷史時期，公共管理的內涵不同，隨著歷史的不斷演變，公共管理的內涵也在發生著不同的變化。

1 公共管理的內涵衍變

20世紀初期，是西方古典行政管理理論的產生與形成時期，這一時期，在堅持行政同政治相分離的前提下，對國家行政組織以及行政效率進行研究，并探討行政管理的原則，將科學的管理理論運用于行政研究中，奠定了行政管理的基本框架，為行政管理的發展打下基礎。同時，由于政治與行政相分離，忽視了政治因素在管理過程中產生的重要作用，且沒有充分重視人際關系、非正式組織及外界環境等對管理的主要影響。20世紀30至60年代，傳統的行政管理工作在原來的基礎上得到了進一步完善和發展。該時期人際關系學說、決策理論的興起對行政管理理論的完善和發展起到了積極作用。人際關系學說使公共行政管理開始注重人的作用，而決策理論中強調政治與行政之間的關系，兩者不可完全獨立。同時，這一時期傳統的公共行政管理理論廣泛吸收了政治、社會和運籌等方面的理論，使公共行政管理理論的綜合性以及應用性得到了極大提高。由于該時期國際經濟的自由化趨勢，使得人們對公共管理進行反思，從而思考政府管理的創新及出路，對于公共管理的改革產生了重要影響。20世紀80至90年代，整個社會都產生了翻天覆地的變化，受時代背景的影響，公共管理出現了重要的改革運動，其標志之一是公共管理代替了行政管理。綜合上述公共管理內涵的發展歷程，認為公共管理主要是指政府及其他相關機構，圍繞社會經濟發展和公眾要求這一核心，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理。

2 公共管理學的縱向學科框架

公共管理學是現代管理科學的有機組成部分，是對公共管理理論進行研究，并不斷探討其結論的新知識體系。其主要包含以下幾大方面的基本內容。

2.1 基本概念

公共管理的基本概念是公共管理學體系構建的基礎和前提，對于公共管理基本概念的理解可以從以下幾個方面進行。首先，抽象意義上也就是籠統概念上的理解，公共管理主要是對公共事務的管理活動。因此，只要存在公共事務或者公共組織活動，那么就存在公共管理。其次，公共管理分為初始、傳統、以及現代三大部分。就初始的公共管理而言，其主要是原始的公共組織管理，而傳統公共管理主要是指國家產生后對公共事務進行的一系列的管理活動，在20世紀80年代后經過理論變革而形成的公共管理則稱之為現代公共管理。在對公共管理體系進行構建的過程中，需就這三大方面的公共管理進行分析、比較和探討。再次，公共管理的基本概念所存在的狹義及廣義方面的探討。最后，在理解公共管理的基本觀念的過程中要充分考慮公共管理的公共性、社會性及管理性的特征。充分認識到公共管理是一種注重原則及績效的管理活動，注意公共管理所肩負的使命。

2.2 邏輯起點

邏輯起點的確定對于理論體系的形成有著至關重要的作用，只有在正確、恰當的邏輯起點的基礎上，才能形成科學的理論體系。公共管理是以解決公共問題為最終目標的活動，可見公共問題是公共管理學體系在構建過程中的邏輯起點，在公共管理學體系構建的過程中以公共問題方案的制定和實施為中心。

2.3 核心內容

在公共管理的過程中，公共領導貫穿在公共管理的各個環節以及具體的過程中，在一定程度上體現出中心樞紐的地位，在公共管理的過程中發揮著主導型的作用，這決定了在公共管理過程中共領導是核心，在一定程度上制約和影響著其他要素作用的發揮。

2.4 基本問題

在公共管理過程中要從維護社會公平的角度出發，切實使用公共權力，維護公共利益，從而使社會中的每一個成員在社會生活中擁有同等機會、享受平等權利。由此可見，社會公平問題是公共管理研究的基本問題。公共管理研究的基本問題的明確界定，為公共管理學的研究提供了明確的發展方向，關系著公共管理學體系的進一步發展和完善。

2.5 公共管理改革

公共管理是一個歷史性的范疇，因此，公共管理要隨著社會的不斷進步而不斷革新，并貫穿于公共管理活動的始終，從而實現公共管理的與時俱進，不斷提升公共管理的有效性、科學性。可見，公共管理改革在公共管理學體系中占據著重要地位，是公共管理學的重要組成部分。

3 結 語

在我國，公共管理是剛剛興起的一大概念，我國對公共管理學的研究尚處于初始階段，這在一定程度上決定了無論是對公共管理內涵的理解還是公共管理學學科架構的構建尚處在不斷研究和探討之中。

[1]王樂夫.試論公共管理的內涵演變與公共管理學的縱向學科體系[J].管理世界,2005(6):111-113.

[2]邱法宗.管理科學新領域——公共管理[J].求實,2005(z2):123-124.