發展視角下的揚州城管問題與對策研究

英 震，莊 媛

（中共揚州市委黨校，江蘇 揚州 225000）

1 揚州城管的發展歷程

20世紀80年代，揚州城管力量由民警隊伍開始組建；1997年成立揚州市城管監督支隊，與交警、工商、交通和衛生四部門，開展城市聯合執法；2002年正式掛牌成立揚州市行政執法局；2010年，根據《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關于印發〈揚州市人民政府機構改革方案〉的通知》和《中共揚州市委辦公室、揚州市人民政府辦公室關于印發〈揚州市人民政府機構改革實施意見〉的通知》，設立揚州市城市管理局，掛“揚州市城市管理行政執法局”“揚州市數字化城市管理監督辦公室”牌；2006年成立揚州數字城管。成立以來，城管部門先后在“老三創”“新三創”、生態城市、宜居城市和“聯合國人居獎”等創建活動中，獲得多枚獎牌，為揚州城市榮譽的獲得作出了很大貢獻。

揚州的城市管理，已逐步實現從過去的粗獷式、整治式、運動式管理到現在的數字化、精細化和常態化管理。

2 當前揚州城管管理體制存在的問題

與其他政府職能部門不同，城管部門在管理體制上不僅存在先天不足的缺陷，而且后天嚴重失調，主要表現為以下幾點。

2.1 體制不健全

一是上級主管部門缺失。與工商、環保和公安等部門不同，省級不設城管直屬部門，行政職能歸口于省建設廳領導。二是執法主體地位不明確。全國沒有關于城管執法的專門法規，僅在《行政處罰法》中有關于相對集中行政處罰權的規定。執法的法律效力和法律地位明顯不足，不僅執法過程中面臨執法相對人的質疑，在與其他部門協作的過程中也處于“弱勢地位”。三是執法模式缺乏標準。相對于其他政府部門序列的成熟有序，城管部門的管理體制至今沒有統一模式，增大了暴力執法的發生機率。四是編制與職能不統一。主要由各縣（市、區）自行規定安排，普遍存在“人員編制數量不統一、文化程度要求不統一、進入渠道不統一、著裝與車輛不統一、編制職級不統一、待遇不統一”等“六個不統一”問題。規范性和統一性的缺失，不僅容易造成內部管理體制混亂，且帶來了人員素質參差不齊、隊伍建設困難等問題，嚴重影響執法效果和隊伍形象。

2.2 渠道不暢

一是上升渠道不暢。城管工作普遍存在重工作表現，系統不出干部、難出干部現象。以市城管局為例，從成立城管執法支隊至今，七位“一把手”均從政府其他部門調任，系統內部沒有產生一位。各分局也同樣存在類似現象。上升渠道不暢，嚴重影響城管工作人員的工作熱情。二是批評多，表揚少。有重大任務時，要求嚴、標準高，任務完成時，不僅沒有物質獎勵，連精神鼓勵也沒有，干前干后一個樣，無法充分調動工作人員的積極性、主動性和創造性；且編制不足，如個別功能區分局只有七八個人，嚴重影響工作效率。三是付出多、收益少。平時人手緊、工作量大，如遇上創建、大檢查，有關人員必須每晚碰頭，以及時貫徹落實有關精神。某種程度上看，加班已成為城管工作的常態。

3 提升揚州城管工作的建議與對策

在城鎮化發展進程中，城市人口增多，城區面積加大，管理就變得尤為重要。“加強城市管理，是政府基本功能，政府水平高不高，城市管理水平高不高80%能夠直觀體現。”就揚州而言，由一支專門隊伍來實施城市管理的確很有必要，而公安、工商、衛生等部門由于自身職能的局限，目前來看，最適合的還是城管。為更好地發揮城管隊伍的戰斗力、創新力和發展力，要關注以下幾個問題。

3.1 理順體制，以利其行

良性的管理運行機制，是激發城管人員的積極性和創造力，塑造揚州城管良好形象的客觀保障。當前，城管執法主要有一級執法和二級執法兩種模式。一級執法模式，即以市局為主體，統編直管派駐各區的分局或大隊，垂直領導；鄉（鎮）成立執法中隊，由分局領導。這一模式雖然有利于解決市容問題，但也存在區政府布置的其他工作難以開展的缺點。二級執法模式，即以區執法分局為主體，分塊管理，在區政府統一下進行管理執法工作；由市局發揮協調、指導、督促和考核等作用。這一模式，具有職能明確的優點，但同時也帶來了市容保持難的問題。

目前揚州采取的是一級執法模式，2002年市城管監察支隊5個大隊下移為區城管執法分局。該模式影響和制約了城管執法工作的開展，帶來諸多矛盾。

3.2 提高待遇，以勵其志

政治上關心，這是提升城管人員工作積極性、進取心的重要源泉；建議適當配高城管干部職級，以調動其工作積極性。生活上關心，這是做好城管工作的物質動力；建議城管工資待遇全市統一，區與區之間、部門與部門之間保持適度平衡。精神上鼓勵，這是調動城管人員工作主動性和創造性的有效方式；建議每年對優秀城管人員進行通報表彰。此外，還應利用現代媒體，加強宣傳引導，修正社會對城管工作的偏見。領導的支持、群眾的理解和社會的認可，是干好城管工作的基礎。

3.3 加強管理，以正其名

城管工作的對象多是社會弱勢群體，而社會轉型時期，諸多矛盾大多集中于該群體。在行政執法過程中，容易引發矛盾和沖突。城管工作量大、工作難度高，需要有素質較高的人員來履行這一職能，因此，加強城管隊伍建設刻不容緩。一是要根據有關文件規定，按照人口比例，合理配備人員數量；二是要堅持高標準、嚴要求，對新增進編人員，堅持“凡進必考”。三是加強培養，加大現有人員隊伍的培訓力度，不斷提高其能力素質，提高執法的規范性。

城市管理作為服務政府、服務社會、服務城市建設發展的基礎性工作，其重要性日益凸顯，而作為一個處于探索、發展階段的工作，其還存在諸多不足，亟需社會的關注、理解與配合，以走出一條精細化、規范化的城市管理之路。