新環保法實施的作用、存在的問題及其對策

文｜邢建國

新環保法實施的作用、存在的問題及其對策

文｜邢建國

新《環境保護法》將十八大以來國家倡導的“生態文明”的價值理念第一次以國家立法的形式加以確立，奠定了新《環境保護法》環境基本法的基礎地位，直面我國環境問題日益嚴峻的客觀事實。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新法已經于2015年1月1日施行。至此，這部中國環境領域的"基本法"，完成了25年來的首次修訂。這也讓環保法律與時俱進，開始服務于公眾對依法建設"美麗中國"的期待。受限于原有的法律規定，長期以來，中國環保部門的處罰力度、執法手段都相當有限，相對于公安甚至稅務和工商部門來說，環保部門一直都是一個“軟衙門”，難以震懾日益猖獗的環境違法行為。剛剛出臺的新《環境保護法》，提供了一系列足以改變現狀、有針對性的執法利器。

一是新增“按日計罰”的制度，即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。這意味著，非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。之前法律規定的針對環境違法的罰款，是一個定數，數額并不大，導致違法成本較低，不少企業因而怠于治污。新法施行“按日計罰”之后，罰款數額上不封頂，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。

二是新的《環境保護法》作為一部行政法律，罕見地規定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法規定：對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構，規定承擔連帶責任。

三是個別地方企業的污染行為之所以肆無忌憚，背后是當地官員基于畸形政績觀的默許縱容，對此新《環境保護法》將拿“保護傘”開刀。其具體規定是：領導干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會引咎辭職；面對重大的環境違法事件，地方政府分管領導、環保部門等監管部門主要負責人將“引咎辭職”。

新《環境保護法》將十八大以來國家倡導的“生態文明”的價值理念第一次以國家立法的形式加以確立，奠定了新《環境保護法》環境基本法的基礎地位，直面我國環境問題的日益嚴峻的客觀事實，問題導向突出，改變了長期以來我國環境立法脫離經濟建設和社會發展的實際、環境立法“過軟”的現狀。

新環保法起到的突出作用

針對我國環境管理體制過于單一結構的弊端，新環保法在突出強調政府的環境監管責任的同時，秉持“多元共治、社會參與”的現代環境治理的理念，鼓勵企事業組織和公民個人積極參與環境治理，充分發揮社會的力量參與環境保護，體現了“參與民主”的時代潮流，也順應了“科學立法”的社會民意。

針對過去各級政府對環境監管“有權無責”，“責權不明”的監管體制，新環保法明確了政府的職責范圍，依法接受本級人大監督，為進一步明確和加強政府的環境監管職責確立了法律依據。

針對環境執法部門“有責無權”的實際，新環保法賦予了環境保護監督管理職能部門以現場檢查權，查封、扣押權等，進一步樹立了環境監管部門的執法權威。

針對過去環境執法的手段落后、以罰代管的實際，新環保法在機制創新方面，一改過去政府和相關部門包攬一切、單打獨斗的傳統，立足環境保護規劃、治理模式、治理手段、政策引導、司法救濟等幾個方面，從社會經濟發展方式上尋源頭、找辦法、求出路。

針對過去環境保護制度缺失，欠缺科學性的實際，新《環境保護法》新《環境保護法》在自然資源保護、污染防治、區域治理、環境監測與環境損害、風險預警、公民環境權保護等諸多方面都有制度創新，一定程度上彌補了我國以往立法制度不完善的問題。

針對過去環境侵害“立案難、救濟難”的實際，在司法救濟方面，新《環境保護法》最大的亮點之一就是規定了環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度在新《環境保護法》中的確立歷經了“制度從無到有，原告主體從單一向多元擴展”的博弈和波折，順應了社會民意，體現了公民參與和民主立法的基本精神。

針對過去對公民“環境權”保護無立法依據問題，分析指出，新環保法雖未明確提出“公民環境權”的概念，但新環保法規定了信息公開和公眾參與制度。同時，新法對各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，提出應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利的責任規定，這無疑對于推動我國環境民主、培育和夯實社會生態文化具有重大的積極意義。

新法施行“按日計罰”之后，罰款數額上不封頂，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為

實施新環保法過程中存在的問題

地方政府的環保主體責任凸顯不夠。新《環境保護法》第六條規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。這明確界定了地方政府的環保主體責任。目前，雖然地方各級政府的環境意識有了不同程度的提高，但是一些地方政府不能正確處理環保與發展的關系，認為經濟發展是硬任務，環境保護是軟指標，一旦環保與發展出現矛盾時往往舍棄環保。雖然中央提出對領導干部實行生態環境損害責任終身追究制，離任時要有自然資源資產離任審計，但因目前尚未出臺實施細則而難以落實；對有的領導干部本應追究環保責任，也因無相應追責制度而不了了之。

環保部門統一監督管理難度大。一是在職能定位上，地方政府對環保部門定位千差萬別。二是在監管體制上，環保部門平行于其他部門，甚至被視作弱勢部門。三是在監管職能上，除環境保護部環監局及少數地方環監部門為公務員編制外，各地環監部門均為事業編制或參公管理事業編制。四是在監管能力上，部分地方以環境監察執法未納入國務院正式批準的執法序列為由，將基層環境執法車輛收回，執法裝備配備也十分有限。五是在監管力度上，一些基層環保部門由于主客觀原因，監管執法的力度依然偏軟。

有關部門環保監督管理未形成合力。新《環境保護法》第十條規定：縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。這明確界定了政府有關部門擔負環保監管的法定職責。

一些企事業單位守法自覺性不高。新《環境保護法》第六條規定：企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。目前環境違法行為仍然多發，其根源是一些企事業單位守法的自覺性不高，主要表現在：一是不知而犯，尤其是小企業主的環境常識不足、環境意識低下，對環境違法渾然不覺，對違法排污行為司空見慣，不以為違法；二是明知故犯，不少企業仍抱有僥幸心理，尤其是企業在經濟效益不好的情況下，為獲得利潤想方設法逃避監管；三是惡意違法，為追求效益，在環保設施上做文章，不上環保設施，或者上了設施也不能正常運行，運行起來又不能達標排放。對此，增強企事業單位守法的自覺性，無疑是當前最為迫切的任務之一。

公眾履行環保義務不到位。隨著社會經濟的發展，社會公眾的環境意識日益增強，但與新《環境保護法》的要求還有差距，很多人不能正確履行環保義務：一是有的缺乏環境意識，不懂法、不知法，對環境保護漠不關心，聽之任之；二是有的雖有環境意識，但不能親力親為踐行環保義務，一旦牽涉到個人利益訴求，便言行不一，甚至成為污染制造者；三是有的缺乏環保義務和責任感，對政府提倡的環保行動不能積極參與；四是有的監督意識不強，對環境違法行為不制止、不舉報。

主要對策

要實行黨政同責,督促地方政府切實落實環保主體責任。2015年全國環境保護工作會議明確提出要著力推動“黨政同責”“一崗雙責”，把生態文明建設作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核評價重要內容。當前，應凸顯黨委的環保領導責任。地方政府對轄區環境質量負有法定職責。黨委在資源配置、發展導向、人事安排等方面具有決定性作用，在嚴峻的環境形勢下，一旦黨委領導責任虛化，將不可避免地導致政府環保工作出現不確定性。因此，完善黨政領導干部考核和評價機制，建立健全黨委環保工作領導機制已是當務之急。要不斷深化督政工作，以環保綜合督查為主要形式，以地方政府為主要督查對象，從經濟發展與環境保護關系著眼，從地方政府、有關職能部門、排污單位等不同責任主體著手，對政府履責不到位的采取通報、約談、限批等方式，推動政府切實承擔起環保主體責任和發揮統領作用，使地方經濟發展與環境保護得以協調推進，環境質量得以不斷改善。

要加強人大、政協監督，督促政府強化環保履責。人大監督是憲法賦予人大及其常委會的重要職權，負有監督本級人民政府工作之責；民主監督是憲法賦予政協的重要職能，是政協實施黨外監督的有效形式。尤其是面對嚴峻的環境形勢和廣大人民群眾的迫切期待，推動新《環境保護法》有效實施，人大和政協的監督必不可少。一方面，人大應積極監督政府履行環保職責，通過專題調研、實地考察、明察暗訪、問卷調查等多種形式，全面了解環保真實狀況，督促政府嚴格依法行政；政協應主動開展熱點調研，深入開展民主監督，充分發揮參政議政職能，對黨委和政府落實環保主體責任方面提出及時批評和建設性建議，推動地方政府主動接受監督、重視監督、落實監督。另一方面，人大在加快修訂和完善與新《環境保護法》配套的各專業法的同時，應充分重視與法律配套的行政法規、規章制訂不及時的問題，將督促國務院和相關部門及時出臺相關法規、規章，確保新《環境保護法》有效實施。

要不斷完善環保體制，保障環保部門統一實施監管。為解決當前環保部門監管的統籌性和權威性不足的痼疾，需要對現行環境管理體制進行改革。一是建議在政府層面成立環境保護委員會，探索和完善大環保體制，強化環境與發展的綜合決策和協調機制，使環保工作由單一的污染源監管上升到對空間格局、產業結構、資源配置的調控和優化。二是適當歸并環境監管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領域、不同部門、不同層次的監管職能，逐步建立統籌有力、運行高效的環保統一監管格局。三是授權環保部門按照環保責任目標，定期對各行業、各部門組織開展環保目標考核，強化環保約束機制。四是強化環保部門能力建設，明確將環境執法納入行政執法序列，統一服裝，保障裝備，增加編制，盡快改變現行委托執法地位，切實加大環境監管執法力度。

要強化有關部門環保責任，促成權責相匹配的分工合作格局。一切單位和個人都有保護環境的義務。加強環境監督管理，各有關部門必須齊抓共管，形成合力。一是要增強認識，勇于擔當。二是明晰職能，責任到位。三是部門聯動，形成合力。大力推動環保與城建、國土、水利（水務）、公安、農業、工信等部門的聯動。四是嚴格考核，實行問責。在考核政府環保履責的同時，應對各有關部門的環保履責情況進行考核，并納入領導干部考核評價體系。

要落實企業治污責任，強化守法的自覺性。立法、執法、司法，最終還是要落到守法上來。從目前情況看，加大執法力度是一方面，更重要的是企業要自律守法。對此，要多措并舉，綜合施策。一是在思想上，使排污者不愿違法。要通過各種形式的宣傳，強化企業的守法意識。二是在制度上，使排污者不能違法。按照新《環境保護法》的總體原則和要求，配套相應的制度規定，把制度籠子扎緊，不讓違法者有機可乘。三是在執法上，使排污者不敢違法。要堅持鐵腕執法，嚴厲處罰，加強與公安的合作，加大執法力度。四是在經濟上，運用各種經濟手段，利用經濟杠桿激勵和約束企業，對企業利益進行調節，促使企業守法自律。

(作者單位:新疆兵團第五師環保局)