審計彩票

姚冬琴

本次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

按照2014年超過3800億元的彩票銷售額計算，中國每人每年平均花費200多元購買彩票。

這么大數額的資金是如何籌集、管理、分配使用的，社會各界都極為關心。6月25日，審計署發布了彩票資金審計結果公告（下稱“審計公告”）。這是1987年中國正式發行彩票以來首次對彩票行業的資金狀況進行大規模審計，涉及時間為2012年至2014年10月，涉及范圍包括財政部、民政部及所屬中國福利彩票發行管理中心、國家體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及彩票銷售量較大的18個省份的省級財政、民政、體育行政部門及228個省市級彩票銷售機構、4965個彩票公益金資助項目。

本次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

彩票業“病根”一

公權私用：彩票資金成了“唐僧肉”

按規定，彩票銷售額的使用包括三部分：彩票獎金約占58%，用于支付中獎者；彩票發行費約占14%，專項用于彩票機構的業務費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出；彩票公益金約占28%，專項用于社會福利、體育等社會公益事業。

此次審計署審計的彩票資金包括發行費和公益金，合計約占彩票銷售額42%，是一筆相當龐大的數額。財政部數據顯示，2014年全國彩票銷售額達3823.78億元。相應的，發行費和公益金約為1605.99億元。

中央八項規定出臺后，仍有4.01億元彩票資金出問題

據了解，現行彩票公益金分配政策實行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財政的彩票公益金按60%、30%分別用于補充全國社會保障基金、國務院批準的專項公益事業，另外分別還有5%用于民政部和體育總局具體安排的社會福利事業和體育事業。

留在地方的彩票公益金，按照國務院批準的彩票公益金分配政策，依照彩票發行宗旨使用，由省級財政部門與民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

現實中，一些地方彩票公益金花出去了，卻花得不是地方。審計公告指出，有23個彩票公益金資助項目被違規改變公益性用途，涉及金額3.61億元。

有36.02億元彩票資金被違規用于購建樓堂館所、發放津貼補貼等。其中，發生在中央八項規定出臺之后的問題金額有4.01億元。32個單位違規使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓中心等樓堂館所；141個單位違規使用彩票資金發放津貼補貼等3.83億元；122個單位違規將彩票資金用于“三公”經費等支出7190.96萬元，主要用于超標準或超編制購買和使用公車、違規組織出國（境）、借培訓和會議等名義公款旅游等。

發行費“水漲船高”，彩票印制業務“利潤驚人”

約占彩票銷售14%的發行費，按規定應用于彩票機構的業務支出和彩票代銷者的銷售支出。隨著彩票發行規模擴大，彩票發行費也隨之“水漲船高”。

財政部數據顯示，2013年全國銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。10年來彩票發行費上升了逾7倍。

然而在本次審計過程中發現，巨額發行費用中的部分資金并沒有被用于“正途”，有的被違規用于購房、發福利。審計公告指出，遼寧省彩票發行中心、大連市福利彩票發行中心分別使用彩票發行費1.94億元、1.5億元超標準購置辦公用房。北京市福利彩票發行中心、北京市體育彩票管理中心分別使用彩票發行費609.87萬元、3905.55萬元，超標準為本單位職工發放工資及獎金。

還有一些單位和個人違法違紀，從發行費中牟取不當利益。2007年，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰的落馬，讓公眾得知，即便是薄薄一張張彩票印刷紙，其背后的業務也“利潤驚人”。

“薄薄一張紙”帶來的違規行為，至今仍未杜絕。審計公告顯示，吉林省福利彩票發行管理中心未履行政府采購程序，使用彩票發行費3317.4萬元采購彩票熱敏打印紙。

審計署社會保障司有關負責人介紹，此次審計發現并向有關部門移送重大違法違紀問題線索90起，主要集中在彩票銷售環節和資金使用環節。有關部門正在依法查處中。

彩票業“病根”二

規制不力：彩票發行費比例15年未變

審計署社會保障審計司主要負責人就彩票資金審計結果答記者問時指出，審計發現的問題，除了因為一些單位或人員主觀上法紀觀念淡薄、未嚴格執行相關規定外，彩票管理制度不完備、管理體制未理順、彩票行業監督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等也是導致問題的重要原因。

發行費比例高達14.06%

業內人士指出，彩票部門不少違規、違法情況的發生，很大程度上正是因為他們手握的發行費用過高。2009年頒布的《彩票管理條例》明確提出：隨著彩票發行規模擴大和品種增加，可降低彩票發行費比例。而目前發行費比例仍在執行2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中的要求，不高于彩票銷售額的15%。

以此次審計的2012年至2014年10月底這個周期看，彩票發行費940.39億元，占14.06%。

“隨著基礎設備購買基本完成，以及網絡電子化彩票普及，近年來，彩票發行的后續投入實際在相對降低。”業內專家指出，降低彩票發行費比例是可行的。

彩票資金透明度不高

審計署社會保障司有關負責人表示，彩票資金管理透明度不高也是這次彩票資金審計中發現的問題之一。

隨著《彩票管理條例》等系列法規的出臺，彩票管理制度體系得以進一步完善和充實，但與彩票行業的發展相比，仍顯滯后。比如公益金分配政策不是太細，比較模糊。

目前，我國政府部門對于彩票資金使用的信息公開程度較低。彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金，其中發行費和公益金是問題高發區域。對于公益金，財政部每年都會公布公益金使用詳情，但有時失之于“粗線條”。

相比公益金每年會公布使用情況，發行費并沒有公開的年度報告供公眾查詢。財政部有關負責人表示，此次審計查出一些地方部門發行費使用中存在擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所和發放津補貼等問題。

彩票業“病根”三

市場失范：所有互聯網彩票皆為違規銷售

這次審計還發現，部分地區和單位未經財政部批準，違規利用互聯網銷售彩票。

在審計涉及的18個省份中，有17個省份未經財政部批準，違規利用互聯網銷售彩票630.4億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497.4億元；向互聯網彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財政資金支付3.06億元。

財政部沒批過任何一家機構銷售互聯網彩票

1999年，國務院決定將彩票管理職能由中國人民銀行移交財政部，目前形成了在國務院領導下，財政、民政、體育、公安、工商等部門分工合作的彩票管理格局。

根據相關規定，中央和省級財政部門是國家彩票監管部門，負責全國和本行政區域范圍內的彩票監管工作。一位了解彩票資金審計工作的人士稱，銷售互聯網彩票要財政部批準才可以進行。但事實上，截至目前財政部沒有批過任何一家機構正式開通互聯網銷售彩票業務。銷售互聯網彩票都是違規在進行。

財政部有關負責人就《彩票資金審計結果公告》有關問題答記者問時也表示，近年來，一些地方部門以及網站等為追求彩票銷量和自身利益，不顧國家有關規定，擅自利用互聯網銷售彩票。

審計期間，按照“邊審計、邊整改”的思路，財政部、民政部和國家體育總局于今年1月聯合下發了《關于開展擅自利用互聯網銷售彩票自查自糾工作有關問題的通知》，互聯網銷售彩票業務開始叫停整頓。

事實上，在這次審計公告指出一些地方違規利用互聯網銷售彩票，并提出清理整治的建議以前，互聯網銷售彩票已經經歷過若干次整頓。而這次已經是史上第五次。

今年4月上旬，財政部、公安部等八部門又聯合向社會發布公告，堅決禁止擅自利用互聯網銷售彩票的行為。

財政部有關負責人就審計公告有關問題答記者問時表示，國家發行彩票必須彰顯公益特征和社會責任。利用互聯網銷售彩票方式具有虛擬性、網絡化等特點，涉及面廣，監管難度大，安全風險高，社會責任重，需要嚴格管理。