株洲市城鄉居民最低生活保障情況分析

顏薇　　唐邵玲

摘 要 城鄉居民最低生活保障制度一體化是從公平角度出發，維護民眾享受社會救助的權利，是以人為本，落實科學發展觀的重要途徑。對株洲市城鄉最低生活保障現狀進行分析，利用R軟件對株洲各區縣城鄉低保進行聚類分析并進行歸類。針對每類的特點找出影響各區城鄉低保待遇和政策差別的根源，發現不同的地區低保資金負擔不均衡以及支付壓力是造成各地區低保的關鍵因素。

關鍵詞 最低生活保障制度；系統聚類；R軟件；株洲市

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2015）24-00-03

經過20多年的發展，低保制度為我國緩解貧困、維護穩定、促進社會公平發揮了巨大的作用。2014年，習近平同志提出“守住底線”的基本思想，要求必須牢牢守住保障困難群眾基本生活和基本權益這一底線，幫助困難群眾解決實際問題。

1 國內外最低生活保障制度研究現狀

1.1 國內相關研究

學術界對城鎮居民低保制度的研究相對來說比較成熟，洪大用[1]從7個方面概述了城市居民低保制度的特點。丁建定[2]從理論上探討了建立合理的城市居民低保標準調整機制應該注意的3個方面。中國城市居民低保政策研究課[3]通過對遼寧省的個案研究發現目前實行的“差額補貼”的居民低保，實際上不具備養懶漢的物質基礎的結論。

對農村最低生活保障研究已有十多年，張梓游[4]提出采用參與式貧富排序來確定鄉村最貧困者。郭海青[5]提出以縣為單位科學制定保障標準。馬斌[6]認為，可以通過征收統一的社會保障稅，以及建立低?；饡姆椒▉斫鉀Q低保資金問題。

1.2 國外相關研究

國外對于低保的研究相對國內來說就比較早，英國1601年頒布的《伊麗莎白濟貧法》是西方最早以法律的形式確定的社會救助措施。1962年美國學者邁克爾﹒哈林頓發表《另一個美國：美國的貧困》引起社會各界開始探討如何解決美國的貧困問題。法國1998年建立了低保制度，自低保制度建立以來，低保覆蓋的人數逐漸增加，而且領取低保的人口年齡日趨年輕化，婦女比例呈上升趨勢。19世紀末，德國稗斯麥政府采取對低收入家庭的救助和特殊家庭的救助。

1.3 聚類分析

聚類分析算法的本質是希望計算機依據某種標準將對象自動分為不同的組，每個組中的對象彼此之間有相類似的屬性或有近似關系，通過將總體中的個體分類發現數據中的結構，而與其它類中的個體相異，這樣就可以對劃分出來的每一類進行深入的分析從而概括出每一類的特點。

2 株洲市城鄉居民最低生活保障現狀

2.1 株洲城市居民低保制度現狀分析

株洲市低保線經過幾次調整后，城市居民低保線勉強維持城市貧困居民基本生活。截至2015年2月，株洲地區城市居民低保線漲幅最高為蘆淞區，相比1997年增長了62.4%，增長幅度最小的攸縣也高達45.1%。其中醴陵市的城市低保人數較多，保障金額也頗高，見表1。

表1 株洲地區城鎮居民低?；厩闆r

地區 城市低保

人數/人 城市低保累

計支出/萬元 城市人均低保

支出水平/元

荷塘區 4222 240 284.2

蘆淞區 7346 469 318.9

石峰區 7437 459 308.5

天元區 3967 248 313.4

株洲縣 5722 350 305.7

攸縣 8735 382 218.4

茶陵縣 10061 538 267.6

炎陵縣 2130 116 272.8

醴陵市 20590 1107 268.9

資料來源：中華人民共和國民政部，2015年2月全國縣以上低保情況。

2.2 株洲農村居民低保制度現狀

隨著株洲市經濟的不斷發展，全面實施農村低保的條件基本成熟。截至2014年10月，株洲市農村低保月保障12.8萬人，其中茶陵縣的農村低保人數較多，石峰區的農村居民低保的金額最高，見表2。

表2 株洲地區農村居民低?；厩闆r

地區 農村低保

人數/人 農村低保累

計支出/萬元 農村人均低保

支出水平/元

荷塘區

蘆淞區 1800

2752 60.0

84.6 166.6

153.7

石峰區 1298 47.4 182.6

天元區 2343 60.8 129.9

株洲縣 13882 294.6 106

攸縣 35488 826.0 116.4

茶陵縣 35805 759.1 106.

炎陵縣 10793 234.2 108.5

醴陵市 29288 628.4 107.3

資料來源：中華人民共和國民政部，2015年2月全國縣以上低保情況。

3 株洲市城鄉居民最低生活保障實施現狀

株洲市正處于城鄉二元經濟結構向城鄉一體化轉型的過程中，其城鄉居民低保的實施面臨諸多困難。主要表現在各區縣經濟發展、人口結構、低保資金支出的不平衡。

3.1 各區縣經濟發展不平衡造成經濟負擔不均衡

選取地區生產總值、財政收入和支出3個指標的均值作為衡量一個地區低保的負擔能力，從表3可以看出，負擔能力較強的分別是醴陵市、石峰區、蘆淞區和天元區，負擔能力均在200億元以上，負擔能力較弱為炎陵縣、株洲縣，最低負擔能力只有40億元左右，相差5倍以上。具體到個別區縣，醴陵市的負擔能力達到440多億元，而最弱的炎陵縣負擔能力只有40個億，相差10倍。

3.2 各區縣社會結構不平衡造成低保覆蓋人數不均衡

作為城市核心區的石峰區、蘆淞區、天元區人口密集且城鎮化程度較高，經濟發達，物價和城鄉居民消費水平較高，其中城鎮低保人數遠多于農村，其中醴陵市最為縣級市，由于醴陵市城鎮經濟發展較快，城市居民生活水平不斷上升，對應的壓力也相應增加，失業下崗人員也隨之增加，城鎮居民低保人數增加。而作為遠郊區縣的茶陵縣、攸縣農村面積廣闊，城鎮人口占總人口的10%～20%，城市與農村低保覆蓋人數分布存在很大差異，其中攸縣的城鎮居民低保人數只有8 750人，而農村城鄉居民低保人數卻達到31 498人，農村低保人口占該區域低保人口的78.3%，農村低保人口是該區域城市低保人口的3.59倍。

3.3 各區縣最低生活保障資金支出不平衡造成財政負擔不均衡

城鄉低保標準調整所增加的經費均由各個區縣財政負擔。根據表3，財政負擔最重為株洲縣，其城鄉居民低保支出占地區財政收入的比重為0.664 9%、支出的比重為0.260 7%，財政負擔較輕的天元區，其城鄉居民最低生活保障支出占地區財政收入和支出的比重分別為0.007 7%和0.098%，株洲縣的負擔幾乎是天元區的100倍。雖然同期，各個地區的保障金額都各有所不同，但都實現了和城鄉居民低保標準的并軌。

4 株洲市各區縣城鄉居民低保情況的聚類

采用2013年株洲市9個區縣的低保的統計數據，用R軟件選取上述8個指標（表3）進行聚類分析，根據圖形并結合各區縣原始數據的特點，兼顧了樣品間的特征差異性和共性，最終聚為4類。株洲市各區縣最低生活保障情況聚類分析的實際意義如下。

4.1 第一類地區（荷塘區、蘆淞區、石峰區和天元區）的經濟分析

該4個地區生產總值均達到了170億元以上，且皆屬株洲市中心帶，市區多種商業帶動經濟發展，城市人口多于農村，相應地城鎮居民享受低保的人數也遠多于農村。其中，荷塘區與石峰區出現財政赤字，顯示出這2個地區雖然經濟發達但支付低保的資金并不寬裕。而且這4個區的城鄉居民低保人數都達到了1萬以上，低保人數的壓力仍然存在，由于低保資金是縣級統籌，所以城鄉低保資金支出占地區生產總值的比重、占財政收入的比重、占地區財政支出的比重反映了各個區縣支付低保資金的壓力，這4個區城鄉低保資金的支出占地區生產總值的比例較小，3個指標均在0.011%左右，說明支付低保對這4個區的財政沒有壓力。

4.2 第二類地區（株洲縣、炎陵縣）的經濟分析

株洲縣、炎陵縣地區生產總值稍低一些，因株洲縣和炎陵縣屬于株洲市周邊最近的區域，縣城規模不大，城市人口相對比較小，但由于這兩個城市沒有大型工業支撐，縣域的生產總值比較低，財政收入不夠高，且兩個區域都出現財政赤字，農村享受低保的人數多于城鎮人口，城鄉低保資金支出占比財政收入的比重也比較大，這反映了低保資金支付尚在財政可接受的范圍內。

4.3 第三類地區（茶陵縣）的經濟分析

茶陵縣是湖南省扶貧開發工作重點縣，屬于經濟欠發達和貧困地區，該地區的財政收入不高，但該區縣城鄉居民低保人數卻高達4萬人，貧困地區的貧困人口數量反應地區與經濟發達地區的人口數，所以可以得出結論，茶陵縣的低保覆蓋面比較大。其城鄉低保資金支出占財政收入的比重高達1.14%，占地區財政支出的比重也是所有縣區中比例最高的（0.38%），這反映了低保資金支付給當地財政帶來較大的壓力。

4.4 第四類地區（攸縣、醴陵市）的經濟分析

從單個縣域來看，醴陵市、攸縣多年來是湖南省的十強縣。從表3可以看出，這2個區域的地區生產總值比較高，而且不難發現這兩個區域有一個共同點：自然資源豐富，有較大面積的森林覆蓋和較高經濟價值的野生動物等等資源，且雨量充沛，水資源豐富，礦物質資源品種繁多，交通條件便利，有城市經濟的輻射，且這2個區域的城市和農村的低保人數都比較多，但城鄉居民低保資金占財政收入和支出的比重不大。

5 結論與建議

5.1 低保資金實行市級統籌，避免資金負擔不均衡

株洲市低保資金是自給自足、沒有接受中央財政補助。由財政統一負擔保障資金，資金由市、區縣分攤。根據表3所示，每個地區大體的比重0.2%～0.6%。但部分地區低保資金支出超出平均值較多。因此，市政府應該制訂有差別的、合理的區縣低保資金分攤比例?？梢酝ㄟ^調查研究，設計一個能夠對各區縣地方財政的支付能力進行如實評估的指標體系，然后用這個指標體系對各區縣財政的支付能力進行評估。評估的結果作為低保資金分擔依據。并通過試點，取得經驗，訂立不同的分擔比例，充分發揮轉移支付作用，加大對財政能力比較薄弱的區縣的低保資金投入，并在一定時期內較為穩定地執行。

5.2 各類地區最低生活保障資金支付的壓力不同

以各類地區城鄉最低生活保障資金支出占地區生產總值的比重、占財政收入的比重和占地區財政支出的比重作為衡量各類地區支付低保資金的壓力，經計算4類支付低保資金的財政壓力大小是不同的，第一類地區的財政壓力指數為0.186%；第二類地區的財政壓力指數為0.263%；第三類地區的財政壓力指數為0.528%；第四類地區的財政壓力指數為0.234%。

可以看出，財政支付壓力最小的并不是經濟發達地區，而是第三類地區的遠郊區縣—茶陵縣。財政壓力最大的縣需要政府從市級層面進行轉移支付。同時，各個類別的財政壓力指數不均衡，財政壓力最大的區縣是壓力最小區縣的3倍以上，急需政府解決因支付低保資金產生的壓力。

5.3 株洲市各類區縣低保資金負擔不均衡的成因不同

從上述分析可以看出，各區縣低保負擔不均衡是由多種原因形成的，各地區的原因主要表現為：第一類地區人口較少，覆蓋面比較窄；第二類人口較多，但相比生產能力較弱；第三類地區經濟落后，貧困人口較多；第四類地區人口多，資金覆蓋面廣。需要針對不同原因解決不同類別區縣低保實施中的問題。

參考文獻

[1]洪大用.試論中國城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向[J].社會，2005（3）：53-54.

[2]丁建定.建立合理的城市居民低保標準調整機制的幾個理論問題探討[J].中南民族大學學報.2009（6）：117-121.

[3]中國城市居民最低生活保障政策研究課題組.中國城市低保政策評析——以遼寧省的個案研究為例[J].東岳論叢，2005（5）：5-36.

[4]張梓游.農民工權益保障的調查與思考[J].福建農業，2005（3）：4-5.

[5]郭海清.建立農村居民最低生活保障制度的最大難點與解決辦法[J].經濟師，2004（1）：199.

[6]馬斌.農村居民最低生活保障制度的發展現狀與對策[J].湖北社會科學，2002（6）：53-55.

（責任編輯：劉昀）