淺析城市房屋拆遷中保護公民私有財產權對策

寧偉

摘 要：隨著城市化進程的不斷加速，“拆遷”一詞越來越頻繁地出現在大眾的視野中。應當說，城市房屋拆遷以及后續的開發建設，推動了城市的現代化步伐，也為公眾直接或間接帶來一定福利。但是，隨著市場經濟體制的建立和民主法治進程的發展，公民的財產權觀念日益強化。對于普通公眾而言，房屋是最重要的私有財產，也是保障個人生存和發展的基礎條件。

關鍵詞：房屋建設；公民私有財產；保護制度

一、城市房屋拆遷行為的性質界定

目前，我國現有的法律法規并沒有對城市房屋拆遷行為的性質做出具體規定，應當說，城市房屋拆遷行為的法律關系極其復雜，厘清這些法律關系對于確定城市房屋拆遷行為的法律性質具有重要意義。城市房屋拆遷中的法律關系主要包括三個方面：第一，政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關系。《城市房屋拆遷管理條例》第7條規定：“拆遷申請人必須持有建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權的批準文件、拆遷計劃與拆遷方案、具有辦理存款業務的金融機構所出具的拆遷補償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，房屋拆遷主管部門經過審查后，對符合條件的被申請人，發放拆遷許可證。”第二，拆遷人與被拆遷人雙方的安置補償法律關系。在房屋拆遷主管部門規定的房屋拆遷期限內，拆遷人應該與被拆遷人就有關房屋拆遷補償、安置事宜進行協商，協商達成一致意見后簽訂書面的安置補償協議。第三，行政裁決、行政強制法律關系。拆遷人與被拆遷人經過協商，如果達不成安置補償協議的，可以經當事人申請由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決；被拆遷人在裁決限定的搬遷期限內沒有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門進行強制拆遷。

筆者認為，在城市房屋拆遷過程中，行政行為與民事行為兩種行為兼而有之。但同時應當根據城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體與民事主體在拆遷中的主導地位。《城市房屋拆遷管理條例》沒有明確區分城市房屋拆遷中的公益拆遷與商業拆遷，使得在對城市房屋拆遷行為進行定性時難以做出統一定論。因此，在以公共利益為目的進行拆遷時，政府公權力占有絕對性的主導地位，政府與被拆遷人法律地位不平等，被拆遷人自由協商的權利相對有限。但是，在拆遷補償的依據和標準方面要引進市場因素，以保障被拆遷人可以得到公平合理的補償。所以，公益拆遷的法律性質應是以行政行為為主導而兼具民事行為性質。

二、城市房屋拆遷中公民私有財產權保護的不足之處

公益拆遷與商業拆遷相混淆。根據目的不同，城市房屋的拆遷行為可以區分為公益拆遷和商業拆遷。如前所述，只有為了公共利益的需要，才能依法對公民私有財產實行征收或征用并予以補償，國家公權力才能夠介入到拆遷行為，運用強制手段。商業拆遷是拆遷人與被拆遷人之間的一種平等民事法律關系，應當以平等協商的方式進行，由民法予以調整。在公益拆遷中，政府與被拆遷人是行政主體與行政相對人的關系，是公益拆遷的雙方當事人。為了公共利益的需要政府可以對被拆遷人實施強制拆遷，被拆遷人負有為了公共利益而讓渡私益的義務。而在商業拆遷中，拆遷行為的雙方當事人是開發商與被拆遷人，他們具有同等的法律地位，政府應充當拆遷行為的監督者角色，更多的保護相對弱勢的被拆遷人的權益，而不是以政府公權力任意干涉商業拆遷。但是，由于現行有關拆遷立法沒有明確區分公益拆遷與商業拆遷，二者相混淆，不僅違反了《憲法》和《物權法》對公民合法的私有財產權的保護條款，而且侵犯了《土地管理法》、《房地產管理法》確認的公民的土地使用權，以及民法和合同法規定的意思自治和契約自由原則，最終導致在城市房屋拆遷中出現秩序混亂、拆遷矛盾凸顯、濫用政府強制力的現象，影響了市場經濟的自由發展，被拆遷人這一弱勢群體的權利得不到有力保障。因此，明確區分公益拆遷與商業拆遷是目前我國城市房屋拆遷立法的當務之急。在商業拆遷中應當尊重雙方的意思自治，以民事訴訟方式解決雙方糾紛，保護被拆遷人的私有財產權。

三、城市房屋拆遷中公民私有財產權保護制度的完善

公共利益作為判定房屋拆遷合法性的正當根據，既是對公民財產權的內在限制，也是國家依法行使財產征收權的界限。在拆遷過程中對公共利益進行明確界定，是杜絕公共權力濫用的必要條件，但是公共利益作為一個抽象法律概念，其內涵隨時代發展而不斷變化。那么，應如何判定“公共利益”呢？“判定公共利益應當堅持兩個標準即程序性標準和實質性標準。”在程序性標準方面，程序公開是實體公正的前提，程序公開能使利益相關人充分參與決策、表達意見以達到公益與私益的調和，也能夠形成有效協調各方利益關系的機制，這是社會和諧的必然要求。在城市房屋拆遷之前，政府應公開舉行聽證會、聽取各方意見并對項目決策做出充分合理的說明，使在正當程序下的決策行為能夠最大程度的得到公眾的支持。在實質性標準方面，要求從內容上判斷這一利益是否是公共利益。首先，要遵循比例原則。公權力的行使要求必須在必要適度的范圍內正當行使自由裁量權，使所要實現的公共利益必須要大于被侵害的公民基本權利，并且必須符合最小侵害原則，選擇侵害強度最小的手段實現公共利益。其次，公共利益應使不特定的大多數人受益，遵循少數服從多數原則。公共利益的具體判斷標準可以參考以下因素：一是受益對象的數量。“公益”意味著超出個人范圍，按照“少數服從多數”的原則，大多數人的共同利益即可認定為公共利益，但少數人的利益并非一定不能成為公共利益，因此，即使以“公共利益需要”為理由，政府的權力也不是無限的，不能將個人權利完全淹沒在公共利益之中。總之，公共利益并不是絕對優于個人利益的。

四、結語

送上所述，城市房屋拆遷必然伴隨國有土地使用權的轉移與房屋所有權的變動。房屋所有權是公民私有財產權的核心內容之一，房屋所有權能否得到有效保護，直接關系到公民私有財產權能否得到最大限度的保護。因此，如何盡快完善城市房屋拆遷法律規范，制定一部成熟的城市房屋拆遷法，切實保護公民的私有財產權，成為當前法治建設進程中待解決的問題。

參考文獻：

[1]陳少芬.淺析城市房屋拆遷的矛盾[J].當代經濟，2010，（1）：28-31

[2]應松年.城市房屋拆遷制度的改革與完善[J].行政管理改革，2010，（9）：50.