陜西省野生動物致害補償辦法的進一步完善建議

郭小奇 郭斌

摘 要 在全國范圍內，陜西省現行的野生動物致人損害補償辦法雖然立法走在全國的前列，但仍然存在缺陷和不足，這既不利于彌補受害人的損失，也不利于對野生動物的保護，基于此提出了一些建議。

關鍵詞 野生動物；國家補償；立法現狀

中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）24--02

20世紀90年代以來，對野生動物資源的保護不僅在我國得到重視，還在全世界范圍內更是上升到了不容忽視高度。野生動物不僅是和人類一起生存在美麗的藍色星球上的物種，還是人類的朋友，是生活在同一個家園的親人。野生動物對于保護地球環境，維護生物多樣性的重要作用不言而喻，對于人類而言，失去了野生動物就是失去了同一個家園的親人。改革開放以來，隨著經濟的發展，國家經濟實力的提升加上國際、國內對于環境問題的大力關注，我國各地許多瀕危的野生動物都得到了及時的保護和照顧，其數量也在得以穩步提高，但是隨之而來，當我國對于野生動物的保護水平愈來愈高，野生動物數量越來越多時，野生動物傷害人畜、破壞農作物的事件也越來越多。陜西省秦嶺山區生活著數量龐大無法記數的野生動物種群，是世界上野生動物資源最為豐富的地區。長期以來，秦嶺山區每年都有居民遭到國家重點保護的野生動物的傷害，多人死亡；陜西漢中、安康、商洛3市野生動物傷人事件層出不窮，并且造成巨大的財產損失；野生動物資源豐富的秦嶺山區自古以來就是貧困地區，這些地方的農民本來就非常貧窮，再加上承擔保護野生動物的重任遭受野生動物侵害所造成的損失，使當地農民的生活更加艱辛，野生動物的侵害對秦嶺山區農民的生活造成了重大影響。因此，如何使野生動物和當地居民和諧相處，進而完善我國的野生動物致人損害補償制度，對于加強野生動物保護，維護當地農民的利益，具有重要的現實意義。這不僅關系到我國山區經濟的可持續發展，這是實現全面小康社會攻堅作戰的最后一公里。

1 野生動物致害補償的立法現狀

1.1 國家立法現狀

從我國的國家層面來看，我國目前還沒有一部專門解決野生動物致人損害補償的立法文件，現有法規中涉及野生動物致人損害補償內容的法律條文僅見于《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》。這兩部法律也是目前我國各省市制定的野生動物致人損害賠償標準最重要的法律依據。雖然絕大多數省、自治區都在其條例和辦法中規定了野生動物致害的補償規定，但對于法規的進一步規定過于原則和抽象，實際操作起來很難把握。

1.2 陜西立法現狀

陜西省于1991年11月29日公布施行了《陜西省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》，并且于2004年8月3日、2010年3月26日兩次修改。2004年制定了《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》和《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》實施細則，并于2005年頒布施行。

就全國范圍來看，關于野生動物侵害立法陜西省走在全國的前面，但是由于立法時間太久，鑒于當時的立法技術、立法水平，已經不能適應經濟發展和社會發展。

2 陜西省野生動物致害補償制度存在的不足

陜西省于2004年制定了《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》（以下簡稱《補償辦法》）和《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》實施細則（以下簡稱《實施細則》），對于陜西省野生動物致害補償制度存在的不足之處進行一一具體分析。

2.1 補償對象的范圍過于狹窄

《補償辦法》第二條規定，在本省行政區域內，國家和省重點保護陸生野生動物造成人身傷害或財產損失有下列情形之一的，受害人有依照本辦法取得政府補償的權利。由此可見，國家三級保護動物即《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》中的動物造成人身傷害和財產損失不予賠償。對此，一是不利于保護國家三級保護動物，二是不利于保護公民人身和財產所受的損失。

2.2 申請財產損失補償的期限太短，所需條件過于繁瑣

《補償辦法》第六條規定：重點保護野生動物給居民造成財產損失，受害人要求取得損失補償的，應自受損害之日起10 d內向當地縣級人民政府林業行政主管部門提出申請。陜西省野生動物頻出之地一般是森林茂盛的林區，以陜西富縣為例，森林覆蓋率在60%以上，在一些深山密林處生活的居民他們每出山一次都需要走很長的山路，才能到公路沿線乘坐公共汽車，交通非常不便。加上信息閉塞，文化程度低，對他們來說，幾乎難以做到在10 d內向縣級林業行政主管部門提出申請。

2.3 補償經費省市縣三級分配不夠合理

陜西省《補償辦法》第九條規定：人身傷害醫療救治費和人身財產損害補償費列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。人身傷害的各級分配尚可。經濟損害賠償則不夠合理，陜西省野生動物資源豐富的地區往往是經濟比較落后的未開發林區，如延安黃龍縣，陜南秦巴山區，這些地區國家為了保護環境，禁止發展任何工業，沒有工業支持，當地政府的財政收入不足，如果再從財政中支出一部分賠償野生動物造成的主要損失，容易使當地政府養成執法惰性。

2.4 補償比例過低，不利于保護林區低收入農民

陜西省《補償辦法》第八條規定，經縣級以上人民政府林業行政主管部門確認，有本辦法第二條規定情形之一的，按照以下標準給予一次性損害補償：

（一）造成身體傷害但未喪失勞動能力的，補償金額最高為全省上年度農民人均純收入的3倍；

（二）造成部分喪失勞動能力的，補償金額最高為全省上年度農民人均純收入的10倍；

（三）造成完全喪失勞動能力的，補償金額最高為全省上年度農民人均純收入的15倍；

不論人身損害補償還是經濟損害補償，標準都過于偏低應該考慮到林區居民本身收入就較低，遭受人身和財產損失后，補償過低不僅不利于保護林區居民，甚至會激化人和野生動物的矛盾，山民容易對野生動物進行獵殺，不利于野生動物的保護。

3 對于陜西省野生動物致害補償辦法的完善建議

3.1 拓寬補償范圍

為貫徹落實《中華人民共和國野生動物保護法》，加強對我國國家和地方重點保護野生動物以外的陸生野生動物資源的保護和管理，根據《野生動物保護法》第九條，即“國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄，由國務院野生動物行政主管部門制定并公布”的規定，經研究，我國于2000年5月在北京召開專家論證會并制定了《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》（簡稱“三有名錄”），于2000年8月1日以國家林業局令第7號發布實施。陜西省在2004年制定《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》和《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》實施細則時，卻沒有將“三有名錄”中的動物列為致人傷害和財產損害補償的動物范圍之中，故此，建議陜西省修法將“三有名錄”中的動物列入損害補償的動物范圍之內。

3.2 精簡手續，設立鄉級辦事機構，方便群眾申請補償

20世紀80年代以前，很多林區在鄉鎮一級都設有林業站，但現在很多地方都將林業站撤銷。前文已述，野生動物頻出之地大多是邊緣林區，道路不便，加之信息閉塞，而且人身、財產損失多發于農忙時間，農民忙于農活，少有時間去縣級林業主管部門去申請補償，故此，建議設立鄉級辦事機構，或者將申請損害補償的申請書提交于鄉鎮府，由鄉鎮府轉交給縣級林業主管機構，并且加長申請補償的時間，以便于農民申請補償。

3.3 減少市縣級賠付比例，預防市縣級執法惰性

重點保護野生動物造成人身傷害的，醫療救治費和損害補償費省級財政負擔80%，設區市、縣級財政各負擔10%；造成農作物、經濟林木、家畜損害的，損害補償費省級財政也應該負擔80%，設區市、縣級財政各負擔10%。如前文所述，野生動物頻出之地大多是無工業之環保地區，如陜西省之漢中、安康、商洛三市，此三地是國家南水北調之水源地，國家禁止任何工業建設，當地經濟發展完全靠農業和以旅游業為主的第三產業，經濟狀況欠發達，故此，對于農作物等經濟補償也應該像人身損害補償一般，由省級財政負擔80%，市縣兩級各負擔10%。

3.4 拓寬資金來源，加大賠償力度

從陜西省《補償辦法》第八條可見，陜西省補償比例過低，故此應當積極拓寬補償金的來源，大幅度提高野生動物致人損失補償的比例。為了能讓遭受野生動物損害的山民得到有效的補償，建議由省財政設立專項基金野生動物致害賠償基金，專門用于野生動物造成的財產損失和人員傷亡補償，專項資金專款專用，資金來源可以財政撥款、社會捐贈、國際資助等多種途徑實現。此外，也可以探索以保險的方式來補償林區居民的損失，由省市縣各級財政和山區居民共同繳納保費，合理安排各自繳納的比例，通過保險的方式來補償人身和財產損失，提高賠付比例讓林區居民得到更多的補償。總之，只要是能夠合法地籌集資金，只要有利于保護林區居民和野生動物的辦法，都應該大力推廣。

（責任編輯：趙中正）