重慶市萬州區林地保護和利用現狀及對策

李君成

摘 要 林地在維護國土生態安全、保障木材及林產品供給中具有核心的地位，在應對全球氣候變化當中具有特殊的地位。基于此，通過對重慶市萬州區林地保護和利用現狀進行探討與分析，明確提出林地保護措施。

關鍵詞 林地；保護措施；萬州地區

中圖分類號：S762.3 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）24--02

林地是我國基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，高度重視林地保護，統籌林地資源的保護利用，不斷增加森林資源，對統籌人與自然和諧、保障國土生態安全、推進生態文明建設、實現經濟社會可持續發展，具有重要而深遠的意義。因此，科學劃定林地范圍，明確區內林地保護和利用的目標、指標、任務和政策措施，摸清林地資源保護的現狀與問題，將為林地資源管理提供科學的決策依據。

1 萬州地區林地資源概況

據2009年全國森林資源連續清查成果顯示，重慶市萬州區現有林業用地153 266.67 hm2，占國土面積的44.31%。其中，林地127 970.67 hm2，疏林地2 900 hm2，灌木林地7 586.7 hm2，未成林造林地1 486.7 hm2，苗圃地26.7 hm2，無立木林地1 006.7 hm2，宜林地12 282.54 hm2，輔助生產用地6.67 hm2。有林地中：天然林54 284.8 hm2，占0.42%，人工林73 685.87 hm2，占0.58%。森林覆蓋率37%，活立木總蓄積439.1萬m3。

2 林地保護和利用特點

2.1 森林資源快速增長

“十一五”期間，全區共完成營造林任務56 340 hm2。其中退耕地造林34 386.67 hm2，荒山造林12 513.33 hm2，公益林封山育林9 440 hm2，年均完成義務植樹350萬株，盡責率達到90%以上；與“十五”（2002年）相比，林地面積由120 104.2 hm2增加到153 266.67 hm2，增加了27.6%；森林面積由86 391.3 hm2增加到127 970.67 hm2，增加了48.2%；活立木蓄積由404.98萬m3增加到439.1萬m3，增加了8.4%；森林覆蓋率由25.01%增長到37%，增加了近12%，實現了活立木蓄積和森林面積的“雙增長”，局部生態環境得到明顯改善。

2.2 分類結構、林種結構、布局趨于合理

與“十五”（2002年）相比，全區公益林由50 980 hm2提高到107 670.17 hm2，比率由占森林面積的60%提高到70.25%，沿長江兩岸的重要林地資源得到了有效保護；商品林由3 4071 hm2提高到45 596.5 hm2，比率由占森林面積的40%下降到29.75%，保障了木材資源持續供給能力。有林地用材林由28.8%調整為13%，防護林由56.8%調整為74%，特用林由3.1%調整為2%，經濟林由11.1%調整為11%，林種結構更加合理。

2.3 林地權屬管理步入正軌

全區完成確權發證“兩個90%”的主體改革目標任務，林權主體改革順利完成。共完成集體林確權勘界14.34萬hm2 （國有林1.31萬hm2已確權），發證29.9萬本、86.53萬宗、14.25萬hm2，占應發證集體林總面積14.34萬 m2的99.3%；完成林權證發放29.76萬戶，占應發證總戶數30萬戶的99.2%。全區主體改革共確權自留山5.61萬hm2、集體林均山到戶6.01萬hm2、大戶承包533.33 hm2、集體股份經營2.47萬hm2、集體統一經營0.2萬hm2。

3 林地管理存在的問題

3.1 林地資源總量不足，林地生產力低

萬州處于三峽庫區腹心敏感區位，目前全區林地資源總量與生態環境建設的要求還有差距，區委、區政府要求“十二五”期末森林覆蓋率達到60%以上，長江兩岸森林覆蓋率達到68%以上。目前，森林資源不足以穩定庫區生態環境，而且林地生產力低下，每森林蓄積只有54.9 m3/hm2，低于重慶市62.2 m3/hm2平均水平，離重慶市要求萬州59.9 m3/hm2也還有一定差距。

3.2 用地矛盾突出

隨著國民經濟的快速發展和人民生活水平的不斷提高，建設項目用地需求量日益增大，由于萬州人多地少，人口密度大，土地資源十分有限。近幾年，來無論是城市擴展，工業發展還是交通建設，對林地的征、占用量越來越大，非重點工程建設亂占林地情況也時有發生，每年都有一定數量的林地被開發轉為建設用地，形勢十分嚴峻。

3.3 技術管理落后

傳統資源調查間隔周期長，技術手段落后。森林資源調查統計周期一般為10 a，造成資源數據更新不及時，一個時點的林地資源數據要用10 a，缺乏科學管理的時效性。同時，對林地勘測的技術比較原始，林地面積調查數據誤差大，林地統計數據不精確。此外，林地保護監測手段落后。不能適時對林地資源變化實施科學有效地監測，因而無法實施動態監測管理。

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3.4 行政管理艱難

一是經濟發展矛盾大，部分行政官員不依法辦事。地方經濟發展滯后，財政資金困難成為地方干部違規征占用林地的借口，出現這種現象根本原因是一些地方干部法制觀念淡漠，保護意識不強，只顧眼前利益，在林地內搞開發，采石采沙、建房，使林地遭到不斷蠶食，給林地保護增加了難度。二是農村生產生活用地手續煩瑣，加大農民用地成本，迫使農民違規用地。傳統觀念認為農村修路、農民建房需要占用自己集體經濟組織的土地，不需要辦理征占用林地手續；即使知道需要辦手續，也因為資金少、手續繁、要件多等問題而擱置。

4 林地保護和利用措施

4.1 科學編制規劃，完善管制制度

一是加快編制林地保護利用規劃。根據經濟發展需求和生態保護需求，對林地規模的目標保有量、空間結構分布、區域布局和利用方向做出合理安排，確保林地實行分類經營和差別化管理。二是堅持林地用途管制制度，嚴格控制向非林地逆轉。“林”改“非”嚴格實行約束性限額管理制度，編制使用林地年度總限額，實行“用一補一”的占補平衡制度，確保林地面積不減少。

4.2 利用科技手段，提高監管水平

一是充分利用計算機技術與“3S技術”，建立林地資源保護利用地理信息系統和規劃管理數據庫。以此提高資源調查技術手段和技術水平，及時更新資源數據，做到年年發布準確的林地資源數據。二是完善林地地籍管理制度，適時對林地利用情況進行動態監測，及時、準確地掌握全區林地利用動態變化及規劃實施情況，發現、糾正和處理違反規劃的行為。三是以數字影像信息為主要技術手段，建立林地保護利用管理與動態監測管理信息系統和公眾信息系統平臺，為政府決策和社會提供便捷、有效、透明的服務，接受政府和社會對規劃實施情況的監督，并根據實際情況修改和完善規劃，以規劃管理的信息化帶動規劃管理的科學化和服務的社會化。

4.3 加強部門協調，統一林地管理

國家林業和國土資源主管部門要加強協調協商，統一地類認定技術標準和統計口徑，減少技術管理方面的互相打架現象。同時，做好林地林權的定界工作，將林地分區、分類、分等、分級及林地屬性固定落實到山頭地塊，無論地上部分怎么變化，其土地利用性質不變。各種風景區、森林公園、自然保護區與農民自有森林重疊設置的，應以原林主為主體，進行引導管理。

（責任編輯：劉昀）