“權力清單”的三個挑戰

祁凡驊

“權力清單”，是指政府及其部門在對其所行使的公共權力進行全面梳理的基礎上，將職權目錄、法律依據、運行程序等以圖表或文字的形式列舉出來，向社會公開明示，并依此作為政府及工作部門行政行為的規范。

2014年，“權力清單”制度在中國的展開呈現出了“中央垂范、地方跟隨”的局面。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推動地方各級政府及其工作部門“權力清單”制度，依法公開權力運行流程。“權力清單”成為各級政府治理變革的首選工具。

“權力清單”制度的推行，開啟了中國政府治理現代化的征程，但政府治理現代化的征程不會是坦途一片，必然會遇到各種各樣的挑戰。其中最需要擔心的是，如何避免“權力清單”單兵推進，其他領域遲疑滯后，進而造成“權力清單”制度效果不及預期，甚至落入傳統變革的窠臼。解決這一問題的關鍵是消除治理的非協同性。與“權力清單”制度密切關聯的協同性挑戰主要來自三個方面：

一、政治與行政的協同性

在中國，政治與行政是分不開的。中國共產黨的各級領導同時也領導各級政府的整體工作。政府的行政首腦通常也是黨的領導集體的一員。政府系統改革措施必定是黨的領導集體一致的決策。因此，在戰略層面，政治與行政很容易達成協同。但是在微觀運行層面，政治系統和行政系統并不是總能做到協同一致。黨有黨的獨立機構體系和運行機制。黨通過黨組織和黨員個體來實現政治領導。行政通過行政官僚系統來推進各項政策，實現對公共事務的管理。行政機構實施“權力清單”，做到清單之外無權力。而黨的機構沒有“權力清單”，黨的領導通過黨組織和黨員實現全覆蓋。黨的組織和行政組織在這點上就沒有達到協同。政府推崇“法無授權不可為”，而黨的組織又主要是靠文件來部署、落實各項工作的。在中國的政治文化中，政治高于行政，政治事項必然優先于行政事項，行政須為政治讓路。盡管文件的規范程度常常無法與法律齊肩，但黨的文件權威高于行政法規的權威。當黨的文件要求與法律的規范不一致時，沖突自然而生。在我國，黨的強大政治動員能力是我們獨特的政治優勢，同時也是行政變革的強力后盾。但政治治理與政府治理運行方式的協同性，會直接決定“權力清單”制度的執行深度。

二、政府系統層級間的協同性

“權力清單”制度的成功實施有賴于政府整體性的協同與努力。目前，行政層級間存在兩個協同性問題：

一是如何激勵地方政府效仿中央政府，大幅度地消減行政審批權力。今年，中央做了率先垂范，樹立了良好的標桿。而地方政府有爭先的，也有觀望的。目前，與中央政府“權力清單”精神一致的省級“權力清單”數量有限，全面推進的僅有浙江和安徽兩個省份，并且浙江的“權力清單”與中央政府的理念并不完全合拍，其“權力清單”中還保留了大量的非行政許可審批權。上海自貿區的負面“權力清單”具有示范意義，但整個上海市的“權力清單”還在醞釀之中。其他的省份還處于觀望階段。這說明，對政府自身的權力進行消減，做起來是有難度的。政治上與中央保持一致，這是約束地方的一項因素，其他的激勵因素呢？

二是如何保障各級政府的公務人員能夠從過去的審批管理模式，轉換為現代的服務治理模式。以“權力清單”為代表的政府治理模式的轉變，不是為了削弱政府，而是為了政府更為有效。政府需要從過去的劃槳轉為掌舵，從過去的管理轉為服務，去重新規范市場。其行為方式、辦事流程、績效評價機制都要隨之變化。這種變化看似輕松實則是巨大的跨越。這對廣大公務人員提出了新的能力要求，不得不說是一種巨大的挑戰。假如公務人員的能力不能適應政府變革的要求，那么，政府整體的治理能力也會受到掣肘。所以，公務人員能力與政府治理模式的協同性也必須引起決策部門的充分重視。

三、政府與社會的協同性

“權力清單”模式變革的核心是政府與市場關系，是政府縮權及對市場擴權的變化，這一變化是21世紀國際治理變遷的潮流之一。公共事務的治理從政府唯一中心變為政府、非營利組織、民眾、企業等多中心。政府與社會主體的關系由原來的管轄與被管轄關系轉為平等共治的伙伴關系。政府權力收縮之后，其讓渡出的權力空間會被非營利組織、企業、民眾所分享。特別是非營利組織、自治組織將在市場規范和公共事務管理中扮演重要的角色。但非營利組織在我國的發展才剛剛起步，自身的管理都不夠成熟，更遑論承擔公共事務管理的責任了。中國的事業單位改革將會促使現在的一部分事業單位轉化為非營利組織，能充實和壯大非營利組織的隊伍。但是，事業單位原來是行政機關化的運作與管理體制，將在多大程度上能夠成功轉化為非營利組織仍然需要等待與觀察，目前還無法擔當起協調市場、規范市場、服務市場的功能。假如市場秩序出現了紊亂，民眾可能延續傳統的思維，希望政府更多地干預以解決燃眉之急。這時候體制的恢復機制就會發動，治理模式也會出現反復。所以，我們應當認識到政府放權之后，社會和市場的自治能力有一個培育和發展的過程，雙方不是無縫銜接，是非協同的。如何安然渡過這一非協同期，對“權力清單”制度的成功落實同樣是一個不可忽視的考驗。

總之，新的一屆中央政府將“權力清單”制度作為政府治理改革的突破口，重新厘定政府和市場之間的關系，給社會和市場更多的空間，激發市場創新增長的活力。這一治理工具的選擇，打破了過去行政審批權力事項邊減邊增的無限重復循環，推動了政府治理模式向服務型政府的轉變。在這一轉變過程中，只要耐心處理好政治與行政、行政層級之間、政府與社會這三個協同性問題，通過協同治理、整體性政府來深化“權力清單”制度所著力的變革，一幅透明政府、責任政府、法治政府、有效政府的“國畫”正在向世界徐徐展開。

（摘自《改革內參》）