淺析民族地區新型城鎮化

中央民族大學經濟學院　李丹

淺析民族地區新型城鎮化

中央民族大學經濟學院李丹

改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加速，但由于支撐城鎮化進程的主要是工業化，因此城鎮化失序與失衡形成了“新二元化”問題，進而引發了嚴重的社會問題。民族地區的傳統城鎮化困境反映得更為突出。要想破解城鎮化的深層矛盾，不僅需要破解“人口的城鎮化”，更應破解產業、人口、土地、社會四位一體的城鎮化。本文通過SWOT模型對民族地區的優勢、劣勢、機遇與挑戰進行分析，在全國城鎮化的大背景下闡述民族地區新型城鎮化的特殊性，并在此基礎上形成適宜的發展戰略。

民族地區傳統城鎮化新型城鎮化

改革開放以來，我國經歷了歷史上速度最快、規模最大的城鎮化進程。城市空間較原來擴大了2～3倍，城鎮化率也達到了50%以上。但是，人口城鎮化遠遠滯后于空間城鎮化。各地區積極推進的城鎮化建設，更多的是轟轟烈烈的造城運動，真正的城鎮化水平遠遠低于統計數據。黨的十八屆三中全會提出了“新型城鎮化”的理念，李克強總理提出：“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”

1　傳統城鎮化與新型城鎮化介紹

現階段，我國的城鎮化率統計是以常住人口為計算依據，依此標準，城鎮化率將近達到55%，中國的城鎮化水平逐年呈上升趨勢（詳見表1）。這種計算方法是有待商榷的，因為若按照具有城鎮戶籍人數及政府提供的教育、醫療等公共服務覆蓋面來說，中國城鎮化率大概僅有35%～36%，遠低于發達國家水平。官方數據顯示，在城鎮打工的2.6億農民工中在城市購房的占比不足1%，大約近1.6億在城市工作半年以上的農民工及其家屬仍處于“半市民化”狀態。由于受戶籍 因素的限制，處于“半市民化”狀態的農民工及其家屬享受不到城市的教育、醫療、社保、住房等公共服務，他們雖然表面是被城鎮化了，但屬于偽城鎮化的人群，戶籍因素使農民工享受不到城市化的成果。所以，雖然以常住人口計算，城鎮化率已超過50%，但城鄉差距、地區差距及工農差距卻日益嚴峻。

傳統城鎮化以政府為主導，以房地產和市政基礎設施建設為主線的城鎮發展模式，存在著較大的局限性和缺陷，追求的是規模的城鎮化與土地的城鎮化，走的是擴容、造城的外延式發展道路，片面關注城鎮化率的提高，即城鎮人口數量的持續增加和城鎮規模的不斷擴張。傳統城鎮化發展模式較為粗放，在外延擴張和數量增長的同時，自然資源遭到破壞，環境污染問題愈發嚴重。傳統城鎮化聚焦于城市，忽視了城市對小城鎮和農村的反哺，進而形成了較為突出的城鄉二元結構與城鄉對立格局。

近年來，各地城鎮化暴露出較多問題。有些地方城鎮化建設缺乏科學的規劃，重經濟利益輕公共服務，引起了嚴重的高能耗、高污染等問題。在城市建設方面，政府財政投入有限，主要以預期土地收益助力城市擴張，拉動當地GDP增長，推動了中國的快速城鎮化，但這種發展模式必然引起城市邊界無限制擴張，“攤大餅”式的發展模式使城市越來越大，效率卻越來越低，由此產生各種嚴重的“城市病”。在城鎮化進程中，勞動力要素以吸收農村廉價勞動力為主，大量農民雖在城鎮工作，但社會福利和養老保險仍在農村，他們生活在城鎮，但享受不到城市居民的待遇。在城鎮化水平大幅提升的背后卻是城鄉差距進一步拉大，二元化問題越發嚴峻。這種透支環境紅利、土地紅利的粗放型模式必然不可持續發展，新型城鎮化道路是順應城市發展規律的必然選擇。

表1　中國人口普查數據（2010～014年）

傳統城鎮化問題病因在于“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”。城市的核心是人，城鎮建設水平與居民生活質量息息相關，提升城市的宜居性才是城鎮化的正確選擇。黨的十八大強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。新型城鎮化最大的亮點在于強調以人為本，急人民之所急，想人民之所想，全面提升義務教育、基本養老、基本醫療衛生、就業服務、保障性住房等城鎮基本公共服務的覆蓋率，提高城市的可持續發展能力，使城市生活更加和諧宜人。城鎮化是不可避免的歷史進程，推進新型城鎮化要遵循客觀規律，以質量為中心，合理布局，因勢利導，著眼于綠色發展、可待續發展。

2　民族地區城鎮化理論綜述

近年來，學界更加注重民族地區城鎮化問題的研究，各種文獻從多個視角闡述了民族地區城鎮化理論，并深入探討了民族地區城鎮化的現狀、存在問題、制約因素以及發展路徑和模式。

2.1關于民族地區城鎮化現狀及制約條件

現階段城鎮化進程中的城市規劃問題不單單是技術層面的問題，而是觀念問題，過度追求經濟效益，甚至以破壞資源和犧牲環境為代價，嚴重忽略了城市規劃的公共屬性，這一問題在民族地區的城鎮化發展中更為突出，引起了學界的廣泛關注。王新萍（2007）以甘肅發展落后的小城鎮現狀為例，闡述了民族地區城鎮發展落后的制約因素包括生態環境脆弱、城鎮化起步晚、基礎設施建設滯后、地區差異明顯、人口素質差等。劉芯宇（2010）以新疆為例，提出了民族地區城鎮化發展進程中的問題在于經濟結構不合理、基礎設施薄弱、城鎮聚焦能力差、投資潛力有限。高德勝（2011）從民族地區的自然地理因素作為切入點，認為思想文化觀念的束縛也是民族地區城鎮化滯后的重要因素之一。毛生武（2011）從歷史發展的角度，對民族地區城鎮化發展史、發展現狀及存在問題進行了剖析，提出西北民族地區城鎮化主要存在以下問題：城鎮化率低、密度小，聚焦與輻射力弱；城鎮體系結構不合理，城鎮化水平空間分布差異顯著；城鎮化質量低，以外延式發展為主；發展模式單一，以資源型為主。沈茂英（2013）通過分析四川藏族民族地區發展現狀和特點，認為民族地區城鎮化面臨著空間分布失衡約束、產業支撐約束、人口規模約束、自然環境約束等問題。學者們通過對民族地區城鎮發展現狀的深入研究及制約條件的分析，為民族地區城鎮化發展路徑選擇提供了重要的理論依據。

2.2關于民族地區城鎮化路徑選擇研究

民族地區自然地理和人文歷史的特殊性，決定了其城鎮化發展模式與一般農村地區路徑不同，必須因地制宜選擇具有民族地區特色的城鎮化道路。文獻顯示，學者們分別從土地、教育、就業、戶籍管理、社會保障等不同角度探索了城鎮化的可行之路，并提出了相關的政策建議。宋才發（2006）從民族地區城鎮化的法律保障角度出發，建議在城鎮化建設中調整和優化產業結構，充分發展小城鎮的橋梁紐帶作用，大力發展民族特色產業，扶植中小企業與鄉鎮企業。高德勝（2011）提倡應該充分利用民族地區的特色資源，走生態移民與可持續發展相結合的道路，突出民族文化特色，建設民族旅游城鎮，充分利用口岸優勢，發展邊境貿易。閔文才（2012）通過對西部民族牧區的特殊性分析，論證了以“生產—市場—社會化服務”為中心的畜牧業同心圓，以此擴展產業布局和開發牧工貿為一體的畜牧業產業化鏈條。丁生喜（2012）提出特色畜牧業等行業的產業化是推進城鎮化進程的主要動力，特色旅游等第三產業的興起對城鎮化將起到重要的推進作用。眾多學者根據不同民族地區特點提出的發展路徑針對性強，對民族地區城鎮化建設具有重要的理論意義和現實指導作用。

3　關于民族地區城鎮化SWOT分析

民族地區城鎮化是國家城鎮化戰略中的重要組成部分，直接影響著全國城鎮化整體發展水平，影響著民族地區經濟的發展水平，影響著民族地區的安定團結，所以，研究民族經濟發展戰略必須重視民族地區城鎮化這一要素。

隨著經濟的不斷發展，民族地區的城市經濟和農村經濟“二元化”結構越來越明顯，民族地區的城鎮化水平遠低于全國的平均水平。從2014年全國各地的城鎮化水平來看，民族地區普遍偏低，少數民族聚居地遠低于東部沿海，而西藏、貴州、甘肅、云南等地更處于全國最低水平（詳見表2）。目前，民族地區大中城市的經濟水平已基本達到了全國平均水平，可以說城市與城市之間的差距不大，但在鄉村經濟發展中，由于受到環境與文化的制約，經濟發展水平相對低下，民族地區農村不僅與城市發展水平相差甚遠，與非民族地區的農村水平也存在較大差距。因此，在民族地區，城鎮化的發展極為迫切，解決好民族地區城鎮化問題，對我國維護各民族團結、社會和諧發展具有深遠意義。

新型城鎮化是民族地區發展經濟，增加少數民族群眾收入的必然要求，是實現民族地區工業化的必經之路。加速推進民族地區新型城鎮化進程，是解決矛盾的重要舉措之一，是改善少數民族群眾生活環境與條件、加快城鄉一體化的必然選擇，是實現民族地區跨越式發展的重要途徑。因此，從研究民族經濟發展戰略，推進民族經濟加速發展，全面建設小康社會的理論高度出發，構建民族地區城鎮化推進的發展模式與發展戰略具有深遠意義。

在戰略選擇上，應充分分析民族地區的優勢與劣勢，揚長避短，從突出地區特色入手，推進布局科學化、結構多樣化的產業層次，全面促進城鎮化建設。SWOT分析法模型也稱為態勢分析法，旨在找出地區的優勢、劣勢、機會與挑戰，全面分析其發展的基礎，并在此基礎上形成適宜的發展戰略。

民族地區自然資源豐富，具有先天的旅游優勢，可協同發展相關第三產業。大部分民族地區地處邊疆，對外交往的天然優勢為邊境貿易的開展打下了良好基礎。但是，我們應高度重視民族地區生態環境脆弱，承載能力較弱，城市在發展規模、職能發揮、空間上均受到了嚴格限制，在一定程度上會制約城鎮化的進程。大多數民族地區地形復雜多樣，傳統經濟多以農牧業為主，城鎮化發展缺乏廣闊的腹地。如果走資源型道路，必然會導致嚴重的環境污染，這種自然環境的惡化，不僅破壞了城市形象，影響了投資吸引力，還會嚴重破壞少數民族群眾的生存環境，甚至激發嚴重的社會矛盾。與此同時，我們還要注意到由于民族地區潛在特色資源不均衡，挖掘與發展不足，人力資源匱乏，直接導致了城鎮化質量不高，城鎮化進程緩慢。

在城鎮化發展過程中，民族地區各級政府要把握機遇，立足地區優勢，利用國家對西部開發的政策性傾斜，重視二、三產業的轉型升級，逐步形成大、中、小城市和小城鎮、城市及農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。例如，通過發展旅游業，可以吸引大量的游客，拉動當地商貿、運輸、服務業發展，將高科技與農業相結合，使農業成為復合型的高附加值產業，帶動資本、技術等其他生產要素的集聚，促使勞動力向二、三產業轉移，繼而加強城市城鎮化建設的吸引力和承載力。

［1］ 張麗君.中國牧區生態移民實踐、問題與政策導向［J］.開發研究，2012（05）.

［2］ 哈斯巴根，呂君.內蒙古草原生態旅游可持續發展研究［J］.內蒙古財經學院學報，2009（01）.

［3］ 周民良.切實推進中國新型城鎮化進程［J］.學習與實踐，2013（05）.

［4］ 許青云.新型城鎮化的內涵、問題及對策［J］.經濟研究導刊，2014（12）.

表2　2014年全國各地城鎮化水平

F299.21

A

2096-0298（2015）12（c）-128-03