環保約談的剛與柔

周群鋒

環保約談產生成效的關鍵，在于“軟硬兼施”——約談本身是政府的“柔性”行為，但隨后還會跟進區域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施。但要讓這一做法效果持續，很多的制度尚需完善

近一年來，因治污不力，市長被環保部約談的新聞，頻頻進入公眾視野。

2015年8月23日，環保部對河南南陽市政府主要負責人進行約談，南陽由此成為今年第12個因環境問題被約談的城市。

“我深感愧疚，要深刻檢討環保工作的不足，痛下決心扎實整改。” 像大多數被約談的市長一樣，南陽市市長程志明在被約談時也現場表態。

環保約談制度并非新鮮事，但是真正發威還是在《環境保護部約談暫行辦法》（以下稱《辦法》）發布之后。

在總結了江蘇、浙江、新疆等省的環保約談經驗后，2014年5月，環保部發布《辦法》，對約談的定義、情形、對象、內容、組織、程序等做了明確規范。

2014年9月15日，因污水處理廠建設嚴重滯后，導致城區每天有十幾萬噸生活污水未經處理直排湘江，對下游城市飲水安全造成影響，湖南衡陽市市長周海兵被環保部華南督查中心約談。周也成為《辦法》發布后，環保部約談的第一位市長。另據公開資料統計，2014年，環保部對3省（自治區）和7個城市政府實施了約談。

全國工商聯環境商會秘書長駱建華表示，過去環保部約談地方政府的做法較少，且約談對象多為分管環保的行政副手。現在約談頻繁，對象也升級為地方政府主要負責人，這主要是因為新《環保法》賦予了環保部這一權限。

2014年4月，新《環保法》公布。其中第六條規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。隨后，5月份出臺的《辦法》又規定，地方政府及其相關部門有關負責人未履行環境保護職責或履行職責不到位時，環保部可以依法對其進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位。

環保部環境規劃院環境政策部主任葛察忠告訴《中國新聞周刊》，今年年初山東臨沂被環保部約談后，環保約談步伐進一步加快。“從目前結果來看，這種方式還是非常有效的。但能否常態化，還需要今后慢慢設計完善。”

“先進”也被約談

《辦法》規定，只要在工作中發現地方問題比較嚴重，需要用約談地方政府的方式促使問題得到解決，相關職能司局都可以提出書面申請，得到相應的主管領導批示后，約談即可進行。

環保部會事先通知當地政府預約時間，約談通知以部辦公廳函的形式于約談7個工作日前送達。邀請其他部門和機構共同實施約談的，主持約談部門（單位）應在約談通知印發前與應邀參加方主動溝通，并就有關約談內容、程序、要求等事項達成一致意見。

環保部環境監察局局長鄒首民曾向媒體表示，約談的地點并沒有什么講究，以“最快最高效”為宜。相關資料顯示，環保部華北、華東等督查中心都曾成為約談地點。2014年11月4日，環保部約談河南安陽市政府主要負責人時，約談地點定在了安陽市政府。

除了約談方的正副司、局長（主任）和被約談的地方政府“一把手”外，出席約談的還包括該省環保廳分管的副廳長，以便由環保部門會同省廳督辦。被約談的地方政府需要進行環境整改，其具體方案要在15個工作日內報送環保部。

據了解，結合整改的進展和難易程度，環保部給地方的整改時間最長不會超過半年。將這一期限告知地方后，環保部還會對整改的情況進行“回頭看”督查。

《中國新聞周刊》梳理發現，遭遇約談的地方政府的“一把手”，都會公開表態。“震驚”、“慚愧”、“歉意”、“整改”等詞匯，成了市長們被約談后出現的高頻詞匯。例如，無錫市長汪泉表示，感到很慚愧，受到了強烈震動；滄州市長王大虎表示，約談是對滄州市的一劑猛藥，令人警醒；馬鞍山市長魏堯表示，深感問題的嚴重性，心情也很沉重，壓力很大。

《辦法》還規定，會談完畢，約談雙方都要在“約談紀要”上簽字，讓表態從口頭語言成為文字。

華東環保督查中心黨組書記、主任高振寧表示，約談只是一個形式，目的是要推動經濟、社會的發展與環境保護相協調。約談的對象不一定就是一些在環保工作上后進的城市，也有一些走在全國前面，或者曾經領先過，但是在后來的發展過程中有一點滑坡的城市。

剛剛被約談的南陽市，就是一個證明“環境質量排名靠前也可能被約談”的案例。“南陽是淮河發源地和南水北調中線水源保護區，環境質量排名全省第四。2015年前7個月，全市PM10、PM2.5濃度均值同比分別下降15.8%和24.8%。” 因此，接到被約談通知，南陽市市長程志明的第一反應是“有點詫異”。

華北督查中心主任劉長根給出的解讀是：“我們發現，南陽環保工作除了環保部門在忙活，其他各部門基本不管，這說明環保工作機制有問題；基礎設施建設滯后、建設緩慢，歷史欠賬太多；縣級環保部門還存在自收自支的現象，環保能力建設明顯不足。《環保法》明確地方政府的環保責任，這些工作不到位，就是政府的失職。”

程志明當場表示，華北督查中心針對南陽提出的問題，南陽的的確確都存在，部分問題還有普遍性。

2015年6月18日，環保部還對位列首批環保模范城市之列的安徽省馬鞍山市進行了約談。

相關通報顯示，2015年5月，華東環保督查中心對馬鞍山市兩區兩縣部分園區和企業進行明察暗訪，查閱了馬鞍山市環境執法等有關資料。調查顯示，雖然馬鞍山在環境保護工作上取得了積極進展，但是還存在一些突出問題，包括企業環境違法行為比較普遍，地方政府環境保護責任落實不到位，城市空氣環境質量較差，新《環保法》貫徹執行不力，部分指標達不到“國家環保模范城市”考核要求等。

環保部通知馬鞍山市，要認真制定整改方案，明確責任，細化措施，相關整改方案應于約談之日起15個工作日內報環境保護部，限期2015年12月31日前完成整改。

環保部華東環保督查中心主任高振寧曾對此警告說：“一些城市在獲得‘國家環保模范城稱號后，思想上有所松懈，態度上有所疲軟，行動上有所放松，對于這種現象我們要給予警示，亮出紅牌。”

環保部已明確表示，將對馬鞍山市整改工作適時開展后督查，逾期整改不到位，將啟動“國家環保模范城市”摘牌程序。

環保約談不但有可能讓城市 “摘牌子”，還會動搖領導的“官帽子”。2015年3月，河南省駐馬店市被約談后，隨即對環保管理工作不力的4名主要干部處以降職處分，一位副縣長被記大過。

運動式治理

被約談后，相關城市往往會高調表達治污決心。多數城市會在當地媒體上公開發出“承諾”。例如，3月15日，被約談后的滄州市表示要“全面打響環境整改攻堅戰”，要求4月底前全面完成閑置標志性煙氣排放設施的拆除，2015年取暖季前，禁燃區內114臺燃煤鍋爐將全部取締；承德市承諾自3月22日起，開展為期15天的大氣污染防治專項督查行動，對排放不達標的企業一律停產整改，有偷排偷放行為的立即關停。

動作最大的，當屬被定義為“樣本”的山東臨沂市。

2015年2月25日，因大氣污染嚴重，多家企業存在未批先建、偷排漏排等環境違法行為，環保部華東督查中心約談臨沂時任代市長張術平。臨沂也由此成為新《環保法》施行后第一個被約談的城市，受到全國關注。

被約談后第3天，張術平在政府工作報告中就提出鐵腕治霾，對全市57家重點企業停產治理，對412家企業限期治理，停業關閉整治無望企業，以確保全市空氣質量改善幅度進入全省前六位、主要指標位次退出全省后三位、空氣質量指數瞬時值退出全國排名末位，讓空氣出現決定性的好轉。

據報道，這種運動式治理，讓臨沂感受到了很大的陣痛。據統計，在臨沂全市3000億元貸款中，共有1000多億元資金與停產企業有關聯，若企業貸款出現違約，整個城市數年內將很難獲得新增貸款。污染企業關停帶來的失業人口增多，也在引發其他一些問題。外界質疑稱，為了環保政績，“臨沂樣本”走向了另一個極端。

相關數據顯示，臨沂的整改在環境質量上的效益已經顯現：2015年3-6月，臨沂市PM2.5濃度下降了27.8%，PM10濃度下降了23.5%，二氧化硫濃度下降了41.4%，氮氧化物濃度下降了25.4%，優良天數增加了31天。

大規模地關停之后，臨沂市正在推進“退城進園”，在距離中心城區較遠的臨港經濟開發區和蘭陵縣，設立冶金、建陶、化工等產業園區，對分布集中、嚴重影響區域環境容量的企業，有計劃、分批次實施“退城進園”。

但也有部分城市在回訪的環節中，被發現仍然存在大量問題。

2014年11月，環保部華北督查中心約談安陽市市長馬林青，并對安陽掛牌督辦。馬當時表態，“深刻反省、痛定思痛，堅決打一場大氣污染治理攻堅戰。3個月后，環保部華北督查中心回訪突擊檢查安陽市整改情況，并對部分重點區域和企業進行“點穴式”督查。結果顯示，原有的環境面貌有所改觀，但禁燒工作開展不力、面源污染突出等問題依然存在。

到了2015年7月份，安陽市的狀況已經發生了很大改觀。《 人民日報 》2015年8月22日的報道稱，截至7月31日，安陽市區環境空氣質量優良天數，達標率同比上升了13.7個百分點，在全省18地市排名從倒數第1上升至第12名。在這一過程中，安陽全市整治了工業企業985家，投入治污資金10多億元。今年6月，安陽被摘牌。

終于長舒了一口氣的安陽市長馬林青坦言，畢竟是全國第一個被公開掛牌督辦、約談的城市，臉上不好看，壓力也很大。“但實踐證明，約談帶來了環保觀念的變化，帶來傳統工業轉型升級的機遇，是件好事。”

“安陽治污，就像吃了退燒片，炎癥還沒完全消。” 安陽市環保局長張衛東說，該市正在鋼鐵、水泥、焦化等11個重點行業中，每個行業樹一個標桿，其他企業對照標桿限期整改，杜絕污染反彈。

軟硬兼施

轟轟烈烈的環保約談，已經起到了立竿見影的作用。

對環保約談前的狀況，時評人練洪洋分析說，在一個科層結構體系中，政令傳遞是一道難題，管理梯級越多，落實效率越低。環保體制更是如此，環保部門并非垂直管理，地方環保部門也要看地方領導眼色行事，導致政策法規“到了地方就走樣”，很難推下去。

環保部華北督查中心主任劉長根也表示，以前督查這個壓力是傳不下去的，部里一個文件想到基層是很難的。而直接約談地方“一把手”，算是抓住了“牛鼻子”，因為地方保護主義往往是環境保護的大敵。在約談制造的巨大政治與輿論雙重壓力之下，地方“一把手”無不如履薄冰、誠惶誠恐。

環保部環境規劃院環境政策部主任葛察忠告訴《中國新聞周刊》，環保約談也許會對當地經濟在一定時間內帶來沖擊，“但是不搞點實質性東西，怎么體現約談效果？”他說，現在，很多地方污染還是比較嚴重，還是有必要加強約談。

葛察忠指出，環保約談是政府的“柔性”行政行為，對責任主體以誡勉和警示作用為主，但隨后還會有區域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施的跟進，這樣，環保約談的效果就能逐步得到釋放。

但是，隨著環保約談的深入推進，環保責任主體不清、配套的長效機制不健全等問題也逐漸顯現。

葛察忠建議，目前需要從兩方面完善環保約談，一方面要實行不同部門、黨委和政府共同約談，不斷鞏固多級環保約談機制；另一方面，建立媒體和公眾共同監督的約談模式，完善約談后的監督機制。

中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發在接受《中國新聞周刊》采訪時說，《辦法》之所以能產生效果，原因主要有三點：一，環保部約談時，一般會有監察部門或組織部門在場，以進行其他方面的處理；二，每一次約談都會被媒體廣泛報道，這形成了對地方政府的輿論壓力，使得政府不得不加大治污力度；第三，從大的環境來說，生態文明建設被納入了十八大報告提出的 “五位一體”總布局，這使得地方政府不得不重視環保。

王燦發認為，環保約談如今雖然效果顯著，但是這個效果主要還是靠輿論影響等因素，如果沒有媒體的跟蹤報道，監察、組織等部門不再跟進，約談的效果就會衰減。他同時指出，從法律上說，由環保部發布的《辦法》，不能作為對地方政府進行處罰的法律依據