土地承包經營權確權登記的風險及對策

李箭飛　丁萬星

【摘要】土地承包經營權確權登記利國利民，但在實施過程中也存在一定的風險。文章在分析農村土地承包經營權確權登記頒證工作存在的各種風險的基礎上，提出了防范農村土地承包經營權確權登記頒證風險的對策，如制訂確權登記頒證時間表，統一法律法規以及政策，嚴格監督資金使用和工作作風問題，建立土地糾紛爭端解決機制等。

【關鍵詞】土地承包經營權 確權登記 風險 對策

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是黨中央、國務院全面深化農村改革的一項重大決策部署，是推進農業現代化、推進土地經營權流轉、增加農民收入的重大戰略舉措。黨的十八屆三中全會以來，全國各個省市已經正式開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是利國利民的好事，然而在推行的過程中也蘊含著極大的風險。

農村土地承包經營權確權登記頒證工作存在風險

第一，急功近利給工作成果帶來的質量風險。長期以來，我們習慣于運動式的方式開展工作，企圖在很短的時間內畢其功于一役，結果往往是隱患重重，騎虎難下。本次農村土地承包經營權確權登記頒證工作自開展以來，某些省市不顧農村社會、法律、道德、地理、資金等復雜情況，制訂了很短的工作計劃，企圖一年試點，兩年鋪開，三年掃尾。如此迅速的工作進度，必然影響工作質量。比如，我國水電氣熱等城市基礎設施的改造，在兩三年的時間內完成這些工程之后，也留下了百年的遺憾。

第二，法制不統一給確權登記帶來的社會風險。我國規范農村土地承包經營權方面的法律制度并不統一，既有中央到地方的各種政策，也有全國人大或者全國人大常委會制訂的法律。法律當中，既有《物權法》，也有《農村土地承包法》、《土地管理法》，還有千差萬別的地方性法規和地方性規章。因此，農村土地承包經營權確權登記頒證工作事實上形成了九龍治水的局面，這種局面極易導致全國各地農村土地承包經營權確權登記頒證工作標準不一，使農民對本行政區域確權登記頒證工作的公正性產生質疑，并進一步導致上訪等社會風險。

第三，權力尋租給土地承包經營權確權登記頒證工作帶來的風險。農村土地承包經營權確權登記頒證工作不僅需要龐大的人員和隊伍去從事這項工作，而且也需要巨大的物質和財力來支持這項工作。本次農村土地承包經營權確權登記頒證工作的經費由中央、省、縣的財政撥款，原則上不用農民負擔。但這筆用于登記辦證的專項資金在使用過程中，也存在著被基層部門扣留、被個別領導干部貪污挪用的風險。

第四，工作人員普遍不具備法律知識帶來的人員素質風險。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是一項專業性很強法律工作，然而這項工作卻需要由鄉村干部和村民組成的工作組來完成。如果從事這項活動的基層工作人員欠缺必備的法律知識，很可能使農村土地承包經營權確權登記頒證工作出現法律上的瑕疵，從而給確權登記頒證工作留下隱患。

第五，土地權屬方面歷史遺留問題隱藏的矛盾激化的風險。由于自然和歷史方面的原因，有些縣域之間、鄉鎮之間、村與村企事業單位之間、個人之間一直存在著土地所有權、承包權或經營權的糾紛，本次確權登記頒證工作啟動后，這些糾紛可能會全面爆發，甚至矛盾激化。①這個問題將對確權登記頒證的工作路線圖和時間表形成沖擊，導致確權登記頒證工作復雜化，甚至停滯。特別需要引起注意的是，近年來一些地方為爭奪礦產資源、旅游文化資源，對一些行政區域的分界問題各執一端，甚至進入訴訟程序。要對農村土地確權登記頒證，必須先解決這些土地所有權、承包權或經營權的糾紛，否則確權登記頒證的工作無法進行下去。

第六，某些村委會產生的合法性及其治理結構產生的風險。在村民自治、民主選舉村委會干部的背景下，每名村干部都是支持自己的部分選民的利益代言人，他們在利益分配和處理糾紛時是有傾向性的。此外，農村的宗教、民族和宗族關系都可能影響土地承包經營權確權登記的公正性。更嚴重的是，某些村委會不是通過真正的普選產生，而是通過賄選等不正當方式產生。有些村委會成員甚至依仗黑惡勢力，用威脅和賄買的方式獲得村委會的職務，在成功當選村委會干部以后，霸占、侵吞村里的各種資源，以收回他們選舉時付出的成本。多數村民對這些非法竊取村委會職位的干部并不認可，這些村委會干部極有可能利用本次確權登記頒證工作謀取不當利益。

第七，丈量和評估技術風險。農村人在房角地頭的爭議問題上往往寸土不讓，計量器具和標準不同，計量的結果就不同。在確權登記頒證過程中，當事人可能會因為計量器具、計量標準等問題產生爭議。

第八，貧富分化。土地承包經營權確權登記的目的是服務于農業的現代化規模化經營，使農民的土地獲得融資功能，從而增加農民收入。土地承包經營權確權登記后，土地承包經營權就可以流轉，這樣就會產生一個后果—土地兼并，土地可能會從小農手里流轉到經營大戶手里。小農為獲得周轉資金或救急可能出賣土地經營權，獲得的流轉費用用完之后，就不會像過去一樣以土地作為養老、失業的保障，提供起碼自給自足的糧食和蔬菜，帶來的結果就是貧富分化。②嚴重的貧富分化是古今中外一切社會動亂的原因，我國歷朝歷代的農民造反都是因為嚴重的貧富分化。土地承包經營權確權登記后，土地承包經營權流轉的趨勢就是向資本大戶流動，這個流動的結果就是貧富分化。貧富分化必然導致一定的社會風險。

防范農村土地承包經營權確權登記頒證風險對策

第一，從長治久安的角度，制訂較長的土地承包經營權確權登記頒證時間表，確保土地承包經營權確權登記頒證工作的效果和質量。領導干部不應僅關心自己任內的政績，也要多關心自己任后的遺留問題。土地承包經營權確權登記頒證工作是國家長治久安的奠基性工程，因而要站在百年之后的時間坐標上看待今天的工作，要為土地承包經營權確權登記頒證工作制定一個十年甚至十五年、二十年的時間表。各地首先依照本地區的具體情況制定出初步的時間表，情況簡單的，時間表可以短一些，情況復雜的，時間可以長一些。然后將土地承包經營權確權登記頒證工作分步驟細化為可操作的路線圖，每個步驟都確定完成的時間，屆時未完成的可以適當延長時間，防止以極左的方式急躁冒進地完成工作。

第二，統一全國土地承包經營權確權登記頒證適用的法律法規以及政策，對各省、各部委關于土地承包經營權確權登記頒證方面的立法權實行授權備案制。農村土地承包經營權在本質上屬于物權法中的用益物權，確權登記頒證在本質上屬于《物權法》上的物權設立和物權變動，因此農村土地承包經營權確權登記頒證工作應當以《物權法》為依據，參照《農村土地承包法》、《土地管理法》。對于過時的法條應立即加以修正，例如《物權法》第一百八十四條規定：“下列財產不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外。”如果不對該條款進行修正，土地承包經營權確權登記頒證工作就失去了意義。

制訂較長的土地承包經營權確權登記頒證時間表，并不意味著工作可以拖拖拉拉，甚至沒有時間表。在基層，應當具有確定的時間表，并以之考核工作成員的成績。在高層，應當從戰略的角度制訂時間表，掌握完成目標工作的預備時間，并根據各地工作的進行情況對全局工作進行宏觀調控。

我國目前法制不統一的一個重要體現就是，中央、國家出臺政策和法律法規后，國務院各部委、地方省市縣甚至鄉鎮就會出臺配套的文件，這些文件多數符合中央和國家的政策和法律，但也有一些并不符合中央的政策和國家的法律，對于后一種情況，國家并沒有設立規范性文件審查機制，這樣就使一些不符合中央政策和國家法律的地方性文件披上了合法的外衣大行其道，甚至取代了中央的政策和國家的法律。

土地承包經營權確權登記頒證工作在全國開展后，勢必有大量的部委規章和省市縣鄉的通知、意見、指導辦法等文件出臺。規避上述問題的辦法就是，一方面，成立國家的土地承包經營權確權登記頒證指導中心，中心由負責土地承包經營權確權登記頒證工作的中央領導、土地承包經營權確權登記頒證主管部門、法官以及物權法、三農問題專家組成，負責指導和解釋土地承包經營權確權登記頒證過程中的政策、法律問題；另一方面，地方省市縣鄉鎮出臺土地承包經營權確權登記頒證方面的文件必須經過有立法權的上級部門授權，文件出臺后必須到有立法權的上級部門備案，否則不得頒布施行。

第三，各級紀檢、檢察、審計、監查部門嚴格監督土地承包經營權確權登記頒證工作中的資金使用和工作作風問題。資金和費用上的物質保障是土地承包經營權確權登記頒證成敗的關鍵問題。資金按時、足額到位，負責土地承包經營權確權登記頒證工作的干部人員的待遇有了保障，有利于穩定隊伍，提高工作質量。為防范不法分子貪污、挪用本項資金，各級紀檢、檢察、審計和監查部門應把土地承包經營權確權登記頒證工作當成監督的重點，保證土地承包經營權確權登記頒證資金合理使用、專款專用。

第四，各縣、區政府法制辦組織法官、律師和法學教師對從事土地承包經營權確權登記頒證工作的干部和工作人員進行培訓。首先，組織法官、律師和法學教師組成的講師團；其次，組織縣、鄉鎮、村土地承包經營權確權登記頒證工作隊。土地承包經營權確權登記頒證主管部門頒發教材或相關法律法規讀本，由講師團為從事土地承包經營權確權登記頒證工作的人員講授《物權法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》的相關法律知識。這種培訓不僅會在本次土地承包經營權確權登記頒證工作中發揮作用，而且能為土地制度下一步的改革做好知識儲備。

第五，建立土地糾紛爭端解決機制，法院開設土地承包經營權確權登記頒證糾紛案件受理綠色通道。召集村民大會或村民代表大會，選舉村民代表四名，與兩名講師團成員和一名主管官員一起組成土地糾紛評議委員會。同時共同約定遵守土地糾紛評議委員會的處理決定。法院開設土地承包經營權確權登記頒證糾紛案件受理綠色通道，改變以往回避受理土地承包經營權糾紛案件的局面。減免土地承包經營權確權登記頒證案件的訴訟費，著重開展土地承包經營權確權登記頒證糾紛案件的調解工作，加大法院土地承包經營權確權登記頒證糾紛案件的執行力度，公平高效地解決農村長期以來遺留的土地承包經營權確權登記頒證方面的糾紛。

第六，建立土地承包經營權確權登記頒證工作驗收標準，只有確權工作驗收合格，才予以登記頒證。制訂土地承包經營權確權登記頒證工作的驗收標準，驗收分為資料驗收和現場驗收，即評議委員會首先對經辦人員的確權資料進行統計、核對和甄別，同時征求權利人意見。③資料齊全無誤后，與當事人以及經辦人員到現場根據確權結果進行核對，資料與現場吻合后，各村土地承包經營權確權登記頒證工作小組負責人在驗收記錄上簽字，然后進入公示程序。

第七，建立土地承包經營權確權登記頒證檔案留存、結果公示、異議登記以及異議時效制度。土地承包經營權確權登記頒證工作是百年大計，因而要按照一戶一檔的原則建立檔案，每份土地經營權確權檔案一式四份，由經辦人簽字后在縣、鄉、村主管部門永久留存，另一份交本人留存。土地承包經營權確權的結果應通知本人并在公示欄公示，不能通知本人時，應當在報紙上公告，公告期為六個月。土地承包經營權確權結果公示后，當事人或第三人在60天內可以提出異議。當事人沒有提出異議的進入登記確權程序，當事人提出異議的，啟動土地糾紛解決機制來解決。當事人在公示后60日內沒有異議，或者公告期滿后60日內沒有提出異議的，進入土地承包經營權登記頒證程序。

第八，建立土地承包經營權確權登記頒證工作終身責任制。土地承包經營權確權登記頒證工作小組成員、評議委員會成員、尤其是其中的黨員干部應當對自己經辦的資料和相關事宜終身負責，防止土地承包經營權確權登記頒證工作人存政興，人亡政息。只有引入土地承包經營權確權登記頒證工作的終身責任制，才能使領導和經辦人員認真負責。

第九，建立土地承包經營權確權登記頒證工作中的重要證據司法公證制度。20世紀末主持農村聯產承包的人員年事已高，然而農村土地承包經營權確權登記頒證的許多工作還需要這些老人配合和幫助。許多老人在土地承包經營權確權登記頒證結束后幾年就會陸續謝世，此外，目前土地承包經營權確權登記頒證隊伍中的某些人員以及一些糾紛土地的當事人、宗地周邊四至的當事人、糾紛土地的證人也會陸續作古。因此，對于土地承包經營權確權登記頒證工作中的重點地塊、存疑地塊應當通過司法公證的方式，做證據保全或制作公證證據，使土地承包經營權確權登記頒證工作在以后的歲月長河中能夠經得起歷史的檢驗。

第十，建立土地承包經營權確權登記頒證的社會穩定評估制度。一部中國歷史，就是一部中國的土地史。土地問題不僅僅關系到社會經濟的發展，也關系到政權穩定。為此，應建立土地承包經營權確權登記頒證的社會穩定評估制度，由各地市維穩辦牽頭，由律師事務所對重點區域經過調研出具社會穩定評估報告，對特定區域的社會穩定情況進行評級，準備應對突發事件以及其他意外事件的預案。

第十一，嚴厲打擊鄉村黑惡實力對土地承包經營權確權登記頒證工作的干涉和破壞，保證土地承包經營權確權登記頒證工作的順利進行。農村是社會神經的末梢，法治狀況不盡如人意，個別鄉村的權力實際掌握在黑惡勢力手中。在土地承包經營權確權登記頒證過程中，他們或許會利用自己的勢力或權力對土地承包經營權確權登記頒證工作進行干預。對于這些黑惡勢力應當嚴厲打擊，從而保證土地承包經營權確權登記頒證工作的順利進行。

第十二，建立相關配套機制，防止土地承包經營權確權登記頒證后出現嚴重的貧富分化現象。規定農村土地承包經營權的法律和政策長期不變，堅持“增人不增地，減人不減地”④的原則，使土地成為農民的社會保障。此外規定土地承包經營權流轉的期限最長為五十年，屆時流轉出的土地承包經營權回彈至原土地承包經營權人，防止土地的過度集中和兼并導致嚴重的貧富分化，維護農村的社會穩定。

（作者分別為河北建筑工程學院社科部副教授，河北建筑工程學院法學教授）

【注釋】

①周其仁：《產權與制度變遷—中國改革的經驗研究》，北京：社會科學文獻出版社，2002年，第101頁。

②④單勝道，陳強，尤建新：《農村集體土地產權及其制度創新》，北京：中國建筑工業出版社，2008年，第142頁，第47頁。

③中華人民共和國農業部：“農村土地經營權確權登記頒證檢查驗收辦法”，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201503/t20150302_4421901.htm。

責編/于巖（實習）