公共衛生危機防控的路徑依賴

唐亞林

對“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干預方式。

人類社會正步入一個名叫“地球村”的全球化時代。在感受全球化帶來的各種便利的同時，人們也正深刻感知由不確定性和復雜性交織而來的各種公共衛生風險，正史無前例地侵入日常生活，讓人類防不勝防，并時刻陷入遭受不確定性侵襲的恐慌之中。肇始于2014年3月西非利比里亞、幾內亞、塞拉利昂等國的“埃博拉”病毒就是典型例子。

蝴蝶效應之下，日益開放的中國亦不能獨善其身，也無法置身事外。迄今為止，對“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干預方式，這種模式能夠很快形成一種包括各個層級、各個部門在內的立體化防控格局，但從本質上說仍是一種非制度化的危機處置模式。

當代中國的公共危機防控與處置，從2003年的SARS到如今的埃博拉病毒，中間歷經洪水、地震、冰雪等自然災害以及一波又一波的禽流感等的侵襲，初步形成了兩大制度化成果：一個是包括“一案” （應急預案）、“三制”建設（應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制）在內的公共危機應急體系，另一個是災害4級響應制度。

2003年初，當SARS剛興起時，由于各級政府以及公眾缺乏公共危機應對的常識和經驗，包括既缺乏正確的防疫防控措施，又缺乏起碼的信息通報、溝通與公開舉措，導致SARS很快從南到北肆虐大半個中國。在SARS引發包括醫務人員在內的多名患者死亡的消息傳開后，社會陷入恐慌狀態，國人皆色變。

中央政府痛下決心，一方面高舉問責大旗，時任衛生部長、時任北京市長兩個主要責任高官接連被免職;另一方面開始自上而下建立公共危機應急體系，包括“一案”、“三制”建設。到2006年底，制定各級各類應急預案達130余萬件，接著于2007年11月1日和2008年5月1日分別實施具有標志意義的《突發事件應對法》和《政府信息公開條例》。

與此同時，民間因為SARS帶來的恐慌，讓圍坐一桌式“聚餐制”得到了極大的改變，“分餐制”變得流行起來，注意個人與公共衛生、加強體格鍛煉、珍愛生命，成為很多人的當然選擇，國人的公共衛生意識和科學生活理念也相應地空前濃厚起來。

然而，好景不長，“好了傷疤忘了痛”的國人、各級政府機構和各類組織開始“故態復萌”：雖說大大小小的單位、機構和組織都建立了各種應急預案，組建了相關領導小組和管理部門，訂立了各種規章制度，也都被掛上了墻，做了責任分工，可一到公共危機來臨時，仍然回到原有狀態—還是高度依賴自上而下行政干預公共危機模式：必然是單位一把手親自掛帥;必然是抽調各個相關部門負責人成立公共危機應急小組;如果涉及多個單位，必然是上級部門指派相關負責人擔任跨單位公共危機應急領導小組組長，統一指揮協調應急工作，原有應急預案被置于一旁。

公共危機處置的制度化建構方面，最重要的工作是做到專業化與責任化（質詢、彈劾、首問責任以及責任追究等）。

從事公共危機防控與處置活動，必須具備專業化的理論與實踐知識，要有專門的危機應急管理才能和經過專門的危機應急業務訓練，不是隨便哪種人都能承擔的。在不同的層級、不同的部門也要有專門化的危機管理機構，以及招募專業化人員從事危機應急管理活動，不能出現有事沒機構和人去干，或者聽憑機構和人胡亂去干。

各種應急預案往往“紙上談兵”，一接觸到現實便一觸即潰，關鍵原因就在于法律沒有賦予承擔公共危機應急管理機構以足夠的法定權威。

在社會分工日益細化、社會風險不斷增多、公共危機此起彼伏的時代，打破分割治理體系的相互掣肘，推動公共危機防范與處置專業化建設，提升專業防治水平，并取得顯著成效的典型案例，莫過于美國“9·11事件”過后重新組建的政府第15個部門—國土安全部。國土安全部是美國自1947年成立國防部以來最大規模的一次政府機構調整，由海岸警衛隊、移民和歸化局及海關總署等22個聯邦機構整合而成，工作人員17萬多名（如今已超過20萬），年預算額400億美元。

面對突發其來的公共危機，人們仍然習慣于通過非制度化的自上而下行政干預和群眾運動方式來防范和處置，以至于形成了一種奇特的“路徑依賴”，進而固化為一種“動員體制”，即在公共危機應對一片空白的基礎上，開始建立起防范和處置公共危機的各類制度體系，但一到公共危機“事到臨頭”時，又回到按舊有規則、固定思維行事的軌道和邏輯，導致已建立起來的各類規則制度體系形同虛設，其實際效用自然大打折扣。也就是人們通常所說的“以前是沒有規則可依，現在是有了規則卻不依”，政府機構的科層化任務遠沒有完成。

說得更通俗一些，就是“下面”都在看著和等著“上面”如何安排“動一動”，因為自革命戰爭年代就形成的運動式動員體制，已經滲入到整個國家和社會的每一寸肌體之中，并固化為一種“下動而上不動，動了也是白動”的依賴思維。

2008年汶川大地震發生后，時任國務院總理溫家寶第一時間趕赴災區。其中有這樣一幕：在接獲各地救援隊遇阻的訊息后，溫家寶急得在電話中喊道：“我不管你們怎樣，我只要這10萬群眾脫險，這是命令！”此外，溫家寶還嚴肅地和趕往災區的登機部隊領導講話：“我就一句話，是人民在養你們，你們自己看著辦！”即使是身為總理，面對分割的治理體制而引發的救援遲緩問題，同樣困難重重。

這一現象折射了自上而下式行政干預公共危機模式的不足，即由動員體制型構的“小馬拉不動大車”現象。

薄一波在《若干重大決策與事件的回顧（下）》一書中曾經對動員體制的形成原因，做過比較深刻的分析：“我們黨從土地革命時期開始，運用大搞群眾運動的方法解決農民土地問題、戰爭問題，確實得心應手，無往而不勝。在農業、手工業、資本主義工商業社會主義改造中大搞群眾運動，雖遇到很大阻力，但終究戰勝了阻力;遺留問題雖不少，但總算沒有出大亂子。這使毛主席和我們這些人，堅信這套傳統工作方法也可以運用于社會主義經濟建設。……但是，搞建設畢竟不同于打仗，不同于搞土改，而且群眾運動也不是貫徹群眾路線的唯一形式。把土改、戰爭中大搞群眾運動的傳統方法運用到建設上來，就對不上號。……搞社會主義建設，要求熟悉掌握和嚴格遵守客觀規律，有準確的信息，精確的計劃與計算，嚴密的規章，嚴格的紀律，精細和準確的操作，更重要的是要有一批具有各種專門知識、訓練有素的勞動者。……不顧這些要求，只依靠群眾運動沖擊、猛干、亂干，勢必破壞經濟平衡，搞亂生產秩序，造成社會財富的巨大浪費。”

我們再回看非典時期，2003年3月19日，自從北京中日友好醫院接診從南方輸入北京的第一例SARS疑似患者以后，非典開始在北京相關接診醫院蔓延。由于分割的多頭管理體制的掣肘，而作為“小馬”的市級衛生防疫部門北京市衛生局無法從隸屬于不同部委、部隊、高校醫院等“大車”中進行有效的疑似病例統計。

與此形成對比的，是筆者2010年3月到日本熊本市市政廳公共危機應急中心考察時了解到的境況—不論是發生地震，還是其他自然災害，按照基本職責和相關法規的規定，負責危機處置的應急部門具有足夠的權威，并調動一切政府乃至社會資源來處置突發的公共危機，鮮有部門敢推諉或者不聽從調遣，反而是積極配合和執行，不存在所謂“小馬拉不動大車”的情況。

在中國，由于法律沒有賦予承擔公共危機應急管理機構以足夠的法定權威，“小馬拉不動大車”，一到公共危機發生時，非得相關領導出場，非得自上而下發布指令，事件才能得到高度重視并有效處置。

這種路徑依賴，必須改變。