德國核能安全和環(huán)境保護(hù)調(diào)控模式借鑒

陳瑋

【摘要】因為核能的開發(fā)和利用伴隨著極大的風(fēng)險，所以核能安全和環(huán)境保護(hù)立法具有重要意義，它能促使相關(guān)部門和企業(yè)在從事核能開發(fā)和利用的研究時意識到安全和環(huán)境保護(hù)的問題。文章以德國關(guān)于核能安全和環(huán)境保護(hù)的調(diào)控模式說明我國核能安全和環(huán)境保護(hù)立法存在的問題及完善的方向。

【關(guān)鍵詞】德國 核能安全 環(huán)境保護(hù) 調(diào)控模式

【中圖分類號】X24 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

核能發(fā)展帶來的安全和環(huán)境保護(hù)立法問題

1986年，前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站的第四號反應(yīng)堆出現(xiàn)了爆炸現(xiàn)象，由于事發(fā)突然，發(fā)電站沒有對這次核爆炸的事件進(jìn)行有效控制，導(dǎo)致這些輻射塵飄散在大氣層中，造成的輻射量為廣島原子彈輻射影響的400倍。切爾諾貝利核事故發(fā)生以后，造成的直接傷亡人數(shù)為4000多人，輻射引起病變造成的死亡人數(shù)計有9000多人。

2011年，日本的輻島核電站發(fā)生了放射性物質(zhì)泄漏事故，這次泄漏的放射性物質(zhì)包括磺、鍶、銫等，它們能給人們的生命造成極大危脅。①由于這次核輻射事件被有效控制，在核電站周圍受到核輻射影響轉(zhuǎn)為癌癥的人數(shù)在100人以下，日本福島核輻射事件被稱為切爾諾貝利核泄漏事以后第二大核泄漏事件。②

從兩次核泄漏事故的死亡人數(shù)對比來看，防范核泄漏事故具有非常重要的意義。為了能夠控制核能對人們帶來的不利影響，人們要求從立法的角度調(diào)控核電站運營的模式，讓核電站做好安全和環(huán)境保護(hù)工作。③

德國核能安全和環(huán)境保護(hù)實例

關(guān)于核能安全和環(huán)境保護(hù)立法的問題，1978年8月，德國有一件非常經(jīng)典的案例，它體現(xiàn)出關(guān)于核能安全和環(huán)境保護(hù)立法的核心。這則案例的原告為距離核電廠一公里內(nèi)的一家農(nóng)場經(jīng)營者，他針對核電站經(jīng)營許可進(jìn)行起訴。德國的初審刑政法院駁回農(nóng)場經(jīng)營者的個人起訴，將之移送至聯(lián)邦憲法法院。德國的聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為該核電站的建立違反了憲法的原則，核電站的運營應(yīng)當(dāng)停止。德國聯(lián)邦憲法法院關(guān)于該案的判處依據(jù)為：核能法未對核電站滋生的反應(yīng)堆作出明確的規(guī)定，依照法律保留性原則與明確性原則，核電站應(yīng)停止運營;核電站產(chǎn)生的新能源具有太多未知性。從這個案例的判決中，可以看到德國政府確立了核能安全和環(huán)境保護(hù)的四個立法原則：

法律空白時的安全性原則。當(dāng)時德國尚無專門的法律條規(guī)對核反應(yīng)堆的問題做出規(guī)定，這是法律的真空地帶。而德國的聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為核電廠的核能反應(yīng)是一個特殊的領(lǐng)域，它是一種正在發(fā)展的高科技，人們還不能控制核反應(yīng)產(chǎn)生的結(jié)果。在該風(fēng)險可能沒有具體的辦法控制且法律還未做出相關(guān)規(guī)定的前提下，德國聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為應(yīng)該基于安全性原則，以保護(hù)人的生命安全為優(yōu)先給予判處。

法律不明晰的約束性原則。德國聯(lián)邦法院應(yīng)用到對于不確定的法律概念，可以根據(jù)具體的事例，選擇一個可以操作的判決方法，對之進(jìn)行定義。然后該判決將是法律概念進(jìn)一步確立的一個正面案例或者反面案例。以德國情況，人們是否可以有效控制核能出現(xiàn)事故以后產(chǎn)生的后果，關(guān)于這一點，當(dāng)時德國的法律沒有具體類似問題的描述，它屬于法律的真空地帶，對于核能可能產(chǎn)生的后果法律上具有不明確性，德國就以人身安全和環(huán)境保護(hù)為原則，要求停止核電廠繼續(xù)建設(shè)。

人身安全化的保護(hù)性原則。核能反應(yīng)堆的泄漏有可能會危害人們的生命安全。如果要讓核電廠的核反應(yīng)堆能夠安全化，就需要對核反應(yīng)堆產(chǎn)生的各個環(huán)節(jié)做安全評估，而核電廠必須以此評估標(biāo)準(zhǔn)作為生產(chǎn)的方向。而當(dāng)時核能技術(shù)是一項新興的技術(shù)，人們無法評估核能開發(fā)和利用的后果。如果堅持開發(fā)和利用核能，就是輕忽人們的生命安全。④在科學(xué)的發(fā)展與人的生命安全兩者之間衡量，由于該科學(xué)技術(shù)發(fā)展具有太多不確定性，于是聯(lián)邦憲法法院以人們的生命安全保護(hù)為前提，行使保障人的生命安全的權(quán)力。

風(fēng)險不確定的制約性原則。在德國的核能案例中，涉及到科學(xué)技術(shù)水平的評估問題。如果要讓核電廠做好安全的環(huán)境保護(hù)工作，就應(yīng)該提出一個科學(xué)的指標(biāo)，這個科學(xué)的指標(biāo)是核電廠生產(chǎn)和管理的方向。⑤然而核能是一項新的科學(xué)能源，當(dāng)時還沒有一套科學(xué)的指標(biāo)給核能安全和環(huán)境保護(hù)做評估。而立法機(jī)構(gòu)卻不能擅自跨越自己的職能范圍，所以德國聯(lián)邦憲法法院以人的生命安全為優(yōu)先做出判決，直至有一天科學(xué)技術(shù)發(fā)展到能夠提出一套科學(xué)的核能安全和環(huán)境保護(hù)體系。

我國核能安全和環(huán)境保護(hù)的立法分析

1984年，我國的立法機(jī)構(gòu)意識到核能將會被普遍應(yīng)用，為了使核能在發(fā)展的同時兼顧到安全和環(huán)境保護(hù)的問題，出臺了第一部關(guān)于核能的法律—《中華人民共和國原子能法》。2003年，我國制訂《中華人民共和國放射性污染防治法》，這是當(dāng)時我國唯一一部與核能開發(fā)有關(guān)的安全和環(huán)境保護(hù)法。2011年，日本的放射物質(zhì)泄漏的情況引起了我國對核能安全與環(huán)境立法的重視，我國將核能安全和環(huán)境保護(hù)立法列為第三類立法，開始完善核能相關(guān)的法律體系。⑥目前我國關(guān)于核能安全環(huán)境保護(hù)立法的體系以《放射性污染防治法》為基準(zhǔn)，以《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等法律為操作方向。

從立法范圍上看我國核能安全環(huán)境保護(hù)立法的體系。我國核能開發(fā)和利用的法律法規(guī)分為三個層次。第一層次為國家的法律，比如《放射性污染防治法》、《原子能法》等，它是我國核能安全和環(huán)境保護(hù)立法的基礎(chǔ)。第二層次為國務(wù)院頒布的條例，如《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全保護(hù)條例等》，它們?yōu)楹四馨踩h(huán)境保護(hù)操作的方向。第三層次為國務(wù)院各部門發(fā)布的規(guī)章制度，它們細(xì)化了條例的操作方法、給予了核能安全環(huán)境保護(hù)管理相關(guān)的規(guī)定、擬訂了一系列技術(shù)指導(dǎo)文件等。從整體上看，我國核能安全環(huán)境保護(hù)立法的步伐正在加快，關(guān)于核能開發(fā)和利用的體系正在逐步完善。

從核能安全環(huán)境保護(hù)立法的方向來看，我國的法律正向三個方面進(jìn)行：對核武器進(jìn)行嚴(yán)厲的管制，不得讓核武器擴(kuò)散;對于核開發(fā)和利用可能會引起的輻射以及污染問題，我國要求用一套嚴(yán)格的審批制度和管理制度對核能可能會產(chǎn)生的威脅進(jìn)行控制;對于核能的開發(fā)和利用可能被恐怖份子用來威脅社會的問題，我國正在建立一套嚴(yán)格的核安保制度。為了讓這套法律體系進(jìn)一步完善，我國目前正在從責(zé)任劃分和立法規(guī)范上調(diào)控我國核能安全環(huán)境保護(hù)立法。⑦

從責(zé)任劃分上看我國核能安全環(huán)境保護(hù)立法的實質(zhì)。我國的法律體系包括刑事、經(jīng)濟(jì)、民事制度等，然而核能安全保護(hù)立法不屬于以上的任何一項制度。核能是一項新興的科學(xué)技術(shù)，目前關(guān)于它的立法還存在大量的空白，法律的細(xì)節(jié)還非常不完善。其中核能屬于哪一項法律領(lǐng)域，目前還沒有一個確定的范圍，如果立法的領(lǐng)域范圍不夠明晰，在遇到法律責(zé)任范圍的時候，就很難確定應(yīng)該使用哪一個領(lǐng)域的法律體系給予責(zé)任劃分。

我國核能開發(fā)的行政法規(guī)不多，然而與之相關(guān)的規(guī)章制度卻有很多，這些法律和規(guī)章制度在責(zé)任劃分上存在很多矛盾。以我國《放射性污染法》為例，這部行政法規(guī)的授權(quán)過多、過濫問題，使核能安全環(huán)境保護(hù)責(zé)任難以劃分。如我國《放射性污染法》第八條規(guī)定，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)管放射性污染，使之不能對環(huán)境產(chǎn)生污染;然而第九條又同時規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該控制好放射性污染問題;第十五條又規(guī)定，運輸部門要做好放射性污染的控制等。從這部法律法規(guī)的條款規(guī)定來看，沒有明確規(guī)定放射性污染這個問題應(yīng)該具體由哪一個部門監(jiān)管、哪一個部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起控制放射性污染問題的全責(zé)。

然而，從核能的開發(fā)和利用來看，《中華人民共和國立法法》沒有詳細(xì)規(guī)定核能的開發(fā)和利用的范圍，也沒有規(guī)定與之相關(guān)的范圍，應(yīng)從哪個法律依據(jù)著手調(diào)控現(xiàn)有的法律，成為一個難題。目前，關(guān)于核能的開發(fā)和利用，立法的依據(jù)為環(huán)境安全保護(hù)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等，然而僅僅只以這些法律依據(jù)來看，它還未形成一套法律體系，不能構(gòu)成法律依據(jù)。⑧如果依照德國的案例來看，因為它們有法律空白時的安全性原則、法律不明晰的約束性原則、人身安全化的保護(hù)性原則、風(fēng)險不確定的制約性原則這四項原則，所以可以給出一個判決的標(biāo)準(zhǔn)。然而目前這些原則與《中華人民共和國立法法》的規(guī)定是相違背的，在我國的法律體系還不完善的前提下，如何劃分核能安全與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任問題成為一個難題。

假設(shè)將核能安全和環(huán)境保護(hù)的問題納入關(guān)于社會安全保護(hù)體系，那么這種體系將無法兼顧核能的開發(fā)和利用未來將會繼續(xù)向前發(fā)展的情況，這也有悖專門為核能的開發(fā)和利用立法的精神。如果用社會安全保護(hù)體系來管理核能安全和環(huán)境保護(hù)等問題，就要給予一個安全的標(biāo)準(zhǔn)，可是目前全世界范圍內(nèi)都沒有一套核能開發(fā)和利用的安全標(biāo)準(zhǔn)體系。如果不能將核能安全和環(huán)境保護(hù)問題的責(zé)任劃分清楚，那么核能安全環(huán)境保護(hù)立法將不具備可操作性。

從立法規(guī)范上看我國核能安全環(huán)境保護(hù)立法的操作。關(guān)于核能安全環(huán)境保護(hù)的立法，我國目前既無一套完整的體系，又無一套具體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著各自為政的法律條款顯得缺少操作性。⑨這種可操作性表現(xiàn)在以下幾個方面：法律條款標(biāo)準(zhǔn)性欠缺，比如我國的《放射性污染防法法》規(guī)定國家核安全局要負(fù)責(zé)審查開發(fā)核能的組織、評定核設(shè)施的安全及運營單位是否具有安全保護(hù)的能力，可是全世界目前也沒有一套放射安全性能的標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著無法描述核能開發(fā)單位無法保障安全和環(huán)境保護(hù)，使法律缺少可操作性;法律條款方向性模糊，比如我國的《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》中說明，如果要利用和開發(fā)核能，必須是以安全為前提，且要有一套安全保護(hù)措施，可是這個條款的方向非常模糊，幾乎沒有可操作性;法律條款體系性缺位，我國的《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例實施細(xì)則》中有一個條款，它說明要開發(fā)和利用核能，就必須遵守國家的法規(guī)，嚴(yán)守各種安全措施，可是在我國關(guān)于核能安全和環(huán)境保護(hù)體系極不完整的前提下，應(yīng)當(dāng)遵守哪部法律法規(guī)、應(yīng)當(dāng)遵守哪條安全措施卻沒有詳細(xì)的規(guī)定，如果立法條款沒有明確的指代性，即意味著法律條款沒有可操作性。

核能安全和環(huán)境保護(hù)的立法調(diào)控

建立明晰的立法體系。我國的不可再生資源越來越少，未來我國將會不再使用火力發(fā)電等需要消耗大量不可再生資源的發(fā)電方式，轉(zhuǎn)而采用核能這種高效能的發(fā)電方式。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，核能將會成為被人們廣泛應(yīng)用的主要能源。核能推動經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，可是核能的開發(fā)和利用也伴隨著極大的風(fēng)險，要有效的開發(fā)和利用核能，同時要規(guī)避核能帶來的風(fēng)險，就需要用法律來約束，使核能開發(fā)和利用的單位意識到自己必須要擔(dān)負(fù)起極大的社會責(zé)任。要明晰關(guān)于核能安全和環(huán)境保護(hù)的體系，就要將為核能單獨制訂一套法律法規(guī)，明確法律的責(zé)任并規(guī)范它的操作方法。

劃分明確的法律責(zé)任。核能的開發(fā)和利用有其獨特性，如果能有效地開發(fā)和利用，它將是一種潛力巨大的社會資源;反之如果發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏的現(xiàn)象，將會給人們的生命財產(chǎn)帶來極大的危害。⑩國家希望核能被有效地開發(fā)和利用，政府鼓勵具備研發(fā)條件的企業(yè)開發(fā)和利用核能;部分企業(yè)也希望借助研究核能獲得巨大的商業(yè)利益;而民眾則不希望自己承擔(dān)這種風(fēng)險，他們希望在核能開發(fā)和利用技術(shù)不成熟以前，不能隨便開發(fā)和利用核能。不同的需求形成了矛盾，如果不能劃分好明確的法律責(zé)任，核能將不能在確保安全和環(huán)境保護(hù)的前提下開發(fā)和利用。德國的案例已經(jīng)說明了他們的法律劃分方式，即核能安全和保護(hù)事關(guān)全民的利益，所以給予它公法回避的原則，即作法律判定時，若法律法規(guī)與核能安全和環(huán)境保護(hù)相抵觸，即以核能安全和環(huán)境保護(hù)的法律優(yōu)先，這條規(guī)則明確規(guī)定了核能安全和環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。我國與德國國情不同，然而基于法律必須明晰、準(zhǔn)確的原則，我國需要明確劃分核能安全和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的法律規(guī)范。核能的開發(fā)和利用是一項新興的科學(xué)技術(shù)，要讓核能的開發(fā)和利用受到約束，讓核能的開發(fā)和利用能實現(xiàn)安全和環(huán)境保護(hù)的目的，就要將法律規(guī)范和法律規(guī)則結(jié)合起來。依德國的核能立法為例，其核能立法標(biāo)準(zhǔn)以人們的生命安全為第一準(zhǔn)則，如果法律出現(xiàn)真空，將以該原則為準(zhǔn)判決;如果法律的條款出現(xiàn)不明晰的解釋，也將以此為準(zhǔn)則進(jìn)行判決。以德國的核能立法為借鑒，我國也應(yīng)給出一個宏觀的判決標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)為核心，其它的法律法規(guī)應(yīng)得到細(xì)化或修正。比如我國的《放射性污染防治法》第四十二條第二款和第四十八條第一款都對應(yīng)當(dāng)如何貯存和排放放射性廢液作出了詳細(xì)的規(guī)定，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，可能將會有更佳的貯存和排放方法，那么國家就應(yīng)該以某種宏觀的規(guī)則將其細(xì)化并修正，使法律能跟上時代的腳步。

綜上所述，因為核能的開發(fā)和利用伴隨著極大的風(fēng)險，所以核能安全和環(huán)境保護(hù)立法有非常重要的意義，它能讓相關(guān)的部門和企業(yè)在做核能開發(fā)和利用的研究時意識到安全和環(huán)境保護(hù)的問題。以德國相關(guān)的立法案例為例，可以看到我國核能安全和環(huán)境保護(hù)的立法存在很多問題，研究國際上現(xiàn)行的核能安全和環(huán)境保護(hù)立法案例，可讓我國的立法機(jī)構(gòu)找到核能安全和環(huán)境保護(hù)立法完善的方向。

（作者單位：贛南醫(yī)學(xué)院法學(xué)教研室）

【注釋】

①彭婧婕：“淺析我國能源安全保障法律問題—以探究‘福島核事故’為例”，《商業(yè)文化》（上半月），2011年第8期。

②羅時：“日本核泄漏事故帶來的教訓(xùn)”，《勞動保護(hù)》，2011年第5期。

③安文：“我國核安全體系該如何完善？”，《中國核工業(yè)》，2010年第4期

④魏明杰：“全球治理中的國際環(huán)境法律責(zé)任”，《探索與爭鳴》，2009年第12期。

⑤高寧：“國際核安全合作法律機(jī)制研究”，《河北法學(xué)》，2009年第1期。

⑥范純：“簡析日本核電安全的法律控制體系”，《日本學(xué)刊》，2011年第5期。

⑦謝青霞，花明：“國際核能利用‘行為準(zhǔn)則’述評—對國際原子能機(jī)構(gòu)立法活動的觀察”，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2009年第7期。

⑧陳俊：“我國核法律制度研究基本問題初探”，《中國法學(xué)》，1998年第6期。

⑨鄧禾，夏梓耀：“中國核能安全保障法律制度與體系研究”，《重慶大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2012年第2期。

⑩落志筠：“中國大陸核損害賠償法律制度的完善”，《重慶大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2012年第2期。

張力：“核安全：回顧與展望”，《中國安全科學(xué)學(xué)報》，2000年第2期。

責(zé)編 / 韓露（實習(xí)）