群租問題綜合管理困境求解

孫蕾揚　許江

【摘要】從群租綜合管理執行面臨的困境出發，分析群租綜合管理過程中國家公權力與個體私權利間產生的沖突。當構建群租綜合管治措施被理解為主要依靠公權力介入時，出現了問題越多越管，越管越多的尷尬局面。通過反思群租綜合治理的思維定勢，重新定位多方關系，探尋國家與市場的聯結點，更高效地應對群租所產生的各類問題。

【關鍵詞】群租 公權 私權 法治化

【中圖分類號】DF529 ? ? 【文獻標識碼】A

問題的提出

近年來，群租現象在各大城市快速蔓延，并正從邊遠郊區的低檔住宅逐步向中心城市的中高檔住宅滲透，甚至高檔小區的群租現象也越來越普遍，群租有愈演愈烈之勢。由于群租現象中暴露出來的社會相關問題越來越嚴重，如何解決因群租引發的各種社會矛盾，成為政府管理部門正在思考和亟待破解的難題。

群租是一個隨著社會經濟發展而產生的新現象、新問題。對于群租，目前尚沒有形成統一的法理解釋，在關于群租的相關文章中，對于群租的界定比較模糊，只是用一些現象來闡釋群租。對于群租性質的認定，部分學者認為群租是保障了低收入弱勢群體的合法權益，為合法行為;部分學者則認為群租損害了其他居住者的相鄰權，為違法違規行為，到目前亦尚未形成通說。對于是否需要針對群租立法，也在學界引起了較大爭論，分為贊同和不贊同兩派：贊同者認為現有的房屋租賃相關規制對群租行為的規范存在不足和盲點，會導致社會矛盾不能及時化解而激化;反對者則認為政府通過強制性規范禁止群租行為違背《物權法》賦予業主的財產處分權，違背《合同法》意思自治原則，且缺乏可操作性，執法難度較大。

針對以上爭論，住房與建設保障部于2010年12月16日頒布《商品房屋租賃管理辦法》，該辦法已于2011年2月1日正式執行。上海緊隨其后于2011年6月20日通過了《上海市居住房屋租賃管理辦法》，該辦法于2011年10月1日正式執行。2013年7月18日，北京市住建委等三部門聯合發布《關于公布我市出租房屋人均居住面積標準等有關問題的通知》，通知明確了群租房的判斷標準。

在目前的實踐操作中，全國絕大多數地方都沒有實施禁止群租的規定，大部分城市目前也沒有劃定最低承租面積。但近年來很多小區都面臨著群租房泛濫的現象，因群租引發的群體性事件也不斷發生。為此，多地政府均準備出重拳加以整治，如上海從2014年11月7日開始到2014年12月7日，啟動為期一個月針對出租房屋的綜合整治，重點是群租問題突出、居民投訴集中、火災隱患嚴重的住宅小區，以打擊群租。

存在的困境

面對群租出現的相關問題，我們可以清晰地看到政府希望通過加強行政管制，以此來遏制群租的發展勢頭。當前解決群租問題的基本思維定勢也是主要依靠公權力介入，以行政手段快速解決群租問題，強化行政管制的目的最終是為了保護多方主體的利益。從理論上看加強管制似乎能解決問題，但在這樣一種抽象理論假設下，法律義務設置的合理性，行政行為的合法性，各方利益主體的真實情況會被忽視，在針對群租產生的問題時，治理的思維定勢掩蓋了諸多悖理的實際情形。我們可以從群租問題所涉及到的各方主體來進行分析。

以群租客的視角來觀察當前的群租問題。高房價、高租金態勢下的群租問題的出現是一部分低收入群租客的無奈之選。據國家統計局數據顯示，截至2014年10月，住房租金價格已經連漲57個月。高房租壓力之下，群租已成為許多人的被迫選擇。據機構數據統計，北京市租賃市場的合租比例已由2011年的45%上升到2014年的60%。據報道，上海經濟發展導致對勞動力的需求增大，截至2014年上海市現有人口已達2400多萬，外地來滬人口已達到近1000萬，人口增速已攀升至3.44%，比2000年增長183%。其中在一些技術含量不高的工種上外來就業人員的占比較大，這些工種主要集中于服務業、工廠制造業、以及建筑行業等。相對應的是工資薪酬不可觀，這使眾多的外來務工者產生想要合租的想法，因此大量的廉價租房需求是群租現象形成的根本動因。政府對群租房的大力管制導致很大一部分承租方在一個城市連最基本的生存權都保障不了。政府對群租問題的管制與部分承租方的利益產生了矛盾。

以出租方的視角來觀察當前的群租問題。在中國商品房完全進入市場，由市場調控后，大量資金涌入房地產市場，導致中國房地產市場出現了投機性的畸形發展，為了擠出過快發展的房地產經濟領域的泡沫，抑制房價的過快提升，國家出臺了相關政策對房地產市場進行了發展控制。再加之房地產市場本身受市場經濟規律的影響，房地產市場的資金鏈不斷遭遇來自市場的壓力，一部分在房價高揚時投資入手的房地產在遭遇房地產疲軟市場行情下，擁有多套房產的業主只能選擇以租代賣來緩解還貸壓力。另一方面，作為出租方的房東和二房東在群租利益的驅動下，更愿意將自己的房產以群租的方式對外出租，以實現自身利益最大化。基于巨大的經濟利益，甚至出現了以此為業，專門從事群租業務的個人和單位。政府對群租房的嚴格管制使這部分出租方，包括房東和二房東失去了生財之道，必定會千方百計加以阻撓。政府對群租問題的管制與出租方的利益也形成對立。

以群租小區業主及物業的視角來觀察當前的群租問題。在某業主論壇中很多業主反映，因為群租，小區的衛生狀況較差;因為群租，居家附近的治安形勢嚴峻;因為群租，居民生活的幸福指數無從談起。對于群租帶來的問題，很多小區的物業也表示，租戶與住戶的矛盾已成為物業管理工作中必須面對的一個難題。不少業主都已多次向小區物業反映群租現象，但是面對被群租困擾的業主們，物業公司沒有執法權。

按理政府對群租房的嚴格管制與業主及物業間的利益沒有沖突，但相關走訪調研結果顯示，業主及物業對政府針對群租房的治理結果也不甚滿意，探求其原因才發現在實際操作中如果一味依賴政府的行政管制并不能從根本上解決群租給業主及物業管理帶來的各種矛盾，所表現出的后果是“整治—回潮—整治”的惡性循環怪圈。

以政府的視角來觀察當前的群租問題。政府在群租治理過程中陷入了一個尷尬的境地，打擊群租、清理地下室等措施經常采用，但每次遇到檢查高峰期時，執法人員難以進門，最重要的是每次短時間執行之后，又將面臨群租反彈的事實。政策出臺后，面臨群租治理過程中“進門難、認定難、執行難”的問題，當執行難成為一種常態時，相關群租政策的不被遵守也會成為一種普遍的現實，最終導致法律規范的束之高閣。

對于群租問題目前政府采取的主要措施是通過行政程序介入解決矛盾，當群租問題主要通過政府的行政執法糾正時，需要政府投入大量的人力、物力和財力，經常是多個部門集中聯合整治，但當這些政府資源無法跟上群租問題的同步增加時，群租因得不到遏制而出現更大規模的發展。并且在實際操作中已經出現了集中的行政執法與龐大的群租群體之間的矛盾。這種矛盾正使得政府在對待群租問題時變為一種“選擇性執法”，只能選擇影響大、矛盾尖銳，社會關注度高的群體性群租案件進行執法。

加強政府的行政管制是目前治理群租的基本觀念邏輯，但在行政管制不夠理想的情況下，現實邏輯更多體現出了群租中各方利益主體的現實需求。

困境的求解

群租的私法基礎決定群租現象不可回避。《物權法》明確規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利。《物權法》賦予了業主自由處分財產的權利，出租是出租人行使物權，將房屋使用權通過租賃合同予以轉移并從中獲取收益的手段。《合同法》也強調公民通過契約自由實現各方主體的利益最大化，作為不動產的所有者通過契約使其財富發揮最大效益，而作為群租者亦可通過契約找到自己的安身立命之所。所有權與債權的結合實現債權物權化和物權債權化。

出租人為了獲取更多利益而選擇群租為市場經濟下的以物權及債權為保障的正常經濟行為，政府管理者不必也不能將所有的群租現象都視為洪水猛獸加以圍堵。如果群租行為不影響社會公共利益，現實中沒有人因群租受到干擾而舉報，沒有出現違法行為，沒有引發法律糾紛，政府應將其視為正常出租行為，不必主動出擊治理這部分群租。

公權干預私權理論決定針對違法群租政府必須對其干預。為了實現社會成員的總體利益，公權力必然要對私權利進行某種限制，限制私權是為了更好的實現私權。公權力具有協調私權利之間的沖突，維護和促進權利平衡的價值。政府治理群租產生的社會矛盾要明確各執法部門的管理權限，根據實際情況明確具體的執法部門。聯合執法只能是短期暫時行為，要實現長效管理，必須明確各部門權責以防止因權責不明確，導致管理空白。

《物權法》第七十八條對違反公共利益的行為作出了相應規制，明確規定業主應當遵守法律，法規以及管理規約。業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。對群租產生的擾民問題，業主可以依法向人民法院提起訴訟，法院對此類案件應通過裁判予以制止。

對有火災隱患的群租屋由消防部門負責行政監管。北京市近期已經率先在全市范圍內加強對群租屋火災隱患的管理與規制。在此基礎上可以采取租賃房屋租賃安全證書年檢制度，每年一檢，獲得安全證書方可以合法出租，無安全證書則為非法出租。對因群租引起的違法犯罪案件，公安部門應當建立預警機制，關注案件多發小區，與小區物業管理形成聯動，當出現重大群體性事件如群毆，出現群租人員的搶劫、殺人、吸毒、賣淫等案件時快速出擊，加大打擊，嚴厲制裁。對因群租引起的漏水、危房等影響全體業主公共安全的裝修糾紛，政府可授權物業服務公司進行干預，強化《業主公約》的法律效力，法院在處理此類群租案件時可以采納《業主公約》中的相關規定予以裁判。

加大違法群租當事人的違法成本，嚴懲違法出租者，轉租者及違法承租人。針對出租者，應加大違法租賃行為的行政處罰力度，增加處罰金額，在承擔行政責任同時對其房屋租賃買賣行為進行限制。將違法出租者的違法信息作為不良記錄納入誠信平臺，影響其今后貸款、入職、相關社會福利的享受等。針對違法轉租者，除將相關違法記錄納入誠信平臺外，建立外部監管機制，在房地產及租賃市場中限制其交易行為，讓其承擔涉及切身利益的違法成本。給業主利益造成損害的違法群租承租人，通過相關法律制裁承擔相應民事責任。涉嫌構成犯罪的違法群租承租人承擔刑事責任。

公權干預下的私權保護理論決定公權介入由干預行政走向福利行政。公權力的存在價值需要借助私權利價值的實現得到證明。更進一步說，公權力的存在就是為了保障私權利能夠得到最大限度的實現。所以，公權力在調和相互沖突的私權利時，不得對任何一方應享有的私權利造成侵犯，應控制好調整的邊界，一旦越界，將會對私權的實現造成不良影響。

從目前整治群租的行政干預來看，行政干預的主體合法性遭遇質疑，根據現有法律規制，房屋租賃的主管部門是房地產主管部門，在各大城市已經開展的治理活動中，執法主體大多沒有經過合法授權。

行政干預行為本身的合法性也值得進一步探討，在不具備行政強制權的情況下，行政主體的相應執法行為必須申請人民法院強制執行。

行政干預的程序正當性也未能實現。在對群租所進行的整治過程中，依法行政原則所要求的告知、聽取意見、說明理由、作出行政決定、強制執行前應有的告誡等一整套完整的程序，似乎未能夠得到體現。

伴隨著社會經濟的不斷發展，政府的職能應當進行必要轉化，將其主要職能轉化為提供高效的公共服務，打破傳統的行政干預，用福利行政予以替代。為公民服務的觀念要貫徹到各行政主體，通過福利行政使公民私人利益得到最大程度的實現，在公權的干預下實現各沖突私權間的多贏。在群租問題上，政府更應踐行福利行政。比如說最近幾年提出大力發展廉租房，但目前廉租房市場普遍存在地段偏遠、租金偏高等問題，將租房的需求者還是趕進了租金高昂的成熟配套社區，只能通過較低租金的群租來解決居住難題。現實的一個悖論是一方面廉租房租不出去，另一方面群租現象屢禁不止，市場有如此大的需求，談何禁得了？政府應加大對廉租房相關政策的改革。

另一現實悖論是大量空置住房、閑置住房無人居住，各大城市均有所謂“空城”、“鬼城”，這些用于投資的閑置房產構成對社會資源的極大浪費，而另一方面是供應量不足的租賃房源迫使租客群租。針對該現實悖論，可以通過開征房產稅倒逼投資客將手中的空置房投進市場，提高供應量，也可以推出以租減稅政策。同時可以由政府出面統籌管理閑置房屋資源。近日，南京市成為福利行政的先行者，雨花臺區花神廟社區利用社區閑置的廢棄廠房，經改造后出租給群租戶，既化解了居民投訴的小區群租擾民糾紛，社區每年還有18萬元的收入，可謂一舉兩得。

余論

當構建群租綜合管理措施被理解為主要依賴公權力介入時，一旦出現群租引發的群體性事件或惡性案件，就認為需要進一步加強加大政府的管治力度，但問題的根源卻在于政府違背了真正的市場規律及需求，凌駕于市場之上創設出想當然的治理規則。最終導致租賃市場的畸形發展，出現市場主體對政策的規避而產生更多問題，當政府的想當然治理規則在實踐中遭遇挫折時，激發出政府更強的管制斗志，乃至出現某地方官員承諾在2014年底消滅群租的口號，導致問題在政府管制中越來越多，從而陷入惡性循環。

從目前群租面臨的現實困境也可以看出，政府加強管制，一方面面臨自身執行難的尷尬，另一方面管制中所涉及到的多方利益主體并沒有因為政府加強管制而達到各自期望的效果。從中可以發現，在市場經濟中自發產生的群租現象恐怕不是靠單純的公權力一時干預就能取得長期成效。群租治理需要找準政府與市場的聯結點，該管的管，不該管的放，厘清公權與私權的邊界，協調群租各方的權利沖突，控制權利主體之間的相互侵犯，才能實現維護和促進各方的利益平衡。

（作者分別為南京三江學院經法學院副教授，南京大學法學院教授;本文系江蘇高校哲學社會科學研究基金項目“群租問題綜合管理法治化研究”階段性成果，項目編號：2013SJD820020）

責編 / 張曉