社區(qū)城市化問題的法律治理研究

姚懷生　邱小林

【摘要】城市化在社區(qū)產(chǎn)生了失序問題、失靈問題和整合性差的問題，以維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定、安寧為目標(biāo)，探索社區(qū)法律治理城市化問題的方法，縮小失序延續(xù)時(shí)間，控制失序范圍，以達(dá)到失序而不混亂的治理效果;將法律規(guī)范與道德行為習(xí)慣制約相結(jié)合，建立規(guī)范控制體系;以居民委員會(huì)為主導(dǎo)，建立社區(qū)自治組織體系。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理 城市化問題 法律規(guī)范

【中圖分類號(hào)】D922.1 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市化進(jìn)程中的社區(qū)經(jīng)歷了禮俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)化的過程，產(chǎn)生了社區(qū)失序問題;法律治理失范，產(chǎn)生了社區(qū)失靈問題;人口流動(dòng)性增加，產(chǎn)生了社區(qū)整合性差問題。在對(duì)社區(qū)進(jìn)行法律治理的過程當(dāng)中，應(yīng)重點(diǎn)研究這些問題，尋求解決問題的方法。

禮俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)化產(chǎn)生社區(qū)失序問題

社會(huì)學(xué)家將社會(huì)分為禮俗社會(huì)和法理社會(huì)①。禮俗社會(huì)建立在以家庭、近鄰、種族、宗教等為紐帶的直接首屬人類關(guān)系基礎(chǔ)之上，家庭或家族是組織的基本單元，用深度、凝聚力、滿足度等特征描述社會(huì)關(guān)系，以看護(hù)和家庭的方式把人們聚合在一起，通過來自家庭和鄰居非正式的紀(jì)律規(guī)范約束個(gè)人行為，其成員有相似的背景與生活經(jīng)驗(yàn)，彼此熟識(shí)而親密，以私人方式交往互動(dòng)，隱私較少，人們有共同的價(jià)值觀念和道德傳統(tǒng)，秉承集體主義至上原則，通過道德勸說、閑話、表情手勢(shì)等非正式的道德控制手段來維持社會(huì)秩序。社會(huì)團(tuán)體成員生于斯，長于斯，自然形成，與他們的祖輩相似，以人的相似性為基礎(chǔ)形成機(jī)械融合體，由這種融合體組成的社會(huì)是一種封閉的前工業(yè)社會(huì)，相似于農(nóng)業(yè)社會(huì)。

法理社會(huì)建立在不同家庭、宗教、團(tuán)體、組織的人們相區(qū)隔的間接次屬人類關(guān)系基礎(chǔ)之上，源于經(jīng)濟(jì)組織模式的理性、效率和契約責(zé)任，大部分社會(huì)交往趨向于短暫化和表面化，人們通過正式的聯(lián)系集聚于機(jī)構(gòu)和組織中，非個(gè)人的、制度化的規(guī)則約束個(gè)人行為，即法律是社會(huì)控制的主要手段，運(yùn)用法律來約束個(gè)人行為，其成員由不同生活背景、文化價(jià)值觀念和道德傳統(tǒng)的人口組成，缺乏感情交流，人際關(guān)系松散，人們關(guān)心的是自己的私利，堅(jiān)持個(gè)人主義至上原則，社會(huì)團(tuán)體成員存在著明顯經(jīng)濟(jì)角色差導(dǎo)，以這些差異角色為基礎(chǔ)形成融合體，由這種融合體組成的社會(huì)是一種開放的工業(yè)城市化社會(huì)。

禮俗社會(huì)和法理社會(huì)是兩種既定對(duì)立的理想社會(huì)，禮俗社會(huì)是基于血緣、親緣、地緣和共同感情經(jīng)歷歷史形成的自然產(chǎn)品;法理社會(huì)是人們有意識(shí)地建立、設(shè)置的人工制品，由自然形成向人工建造轉(zhuǎn)變，由禮俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)向工業(yè)城市社會(huì)轉(zhuǎn)變是人類社會(huì)發(fā)展的歷史必然。②在社會(huì)轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，原有的社會(huì)控制體系逐漸解體，新的社會(huì)控制體系還沒有完全建立起來，一些人感到孤獨(dú)、困惑，不知道該如何做，一些人容易挑戰(zhàn)或無視社會(huì)規(guī)則，這種狀況的一個(gè)后果就是失常行為增加，社會(huì)走向了無規(guī)范的失秩狀態(tài)。“失序”是指因社會(huì)轉(zhuǎn)型以及由此而導(dǎo)致的社會(huì)失范所引起的社會(huì)秩序在一定程度和一定范圍內(nèi)的紊亂。③亨廷頓曾說：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”④中國從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，也是一個(gè)容易出現(xiàn)動(dòng)亂和失序的過程。

社區(qū)是社會(huì)的縮影，城市化引起的失序狀態(tài)在社區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。城市化使社區(qū)由熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)，人們相見而不相識(shí)，割斷了建立在家庭、鄰居關(guān)系基礎(chǔ)上的聯(lián)系紐帶，勸說、輿論等道德手段失去了對(duì)社區(qū)的控制作用，法律控制手段還沒有完全建立起來，控制手段出現(xiàn)了斷層，社區(qū)陷入了混亂的失序狀態(tài)。失序是社會(huì)進(jìn)步過程當(dāng)中出現(xiàn)的一種反常現(xiàn)象，它打破了現(xiàn)存社會(huì)秩序賴以存在的常規(guī)，并且就此毀掉了文化和經(jīng)濟(jì)的價(jià)值，諸如勤儉的習(xí)慣、熟練的技巧，以及個(gè)人的希望、抱負(fù)和作為社會(huì)秩序內(nèi)容的生活計(jì)劃，但如果經(jīng)過合理的調(diào)適，能在更高的層次上形成良好的社會(huì)秩序，并以之推動(dòng)社會(huì)向高級(jí)階段發(fā)展。

在社區(qū)由禮俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，法律成了社會(huì)控制的主要手段，對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)適作用，這種作用建立在法律與社區(qū)實(shí)際情況相符合的基礎(chǔ)之上，但是，由于人們?cè)诿鎸?duì)新生事物時(shí)往往知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)不足，不能很快把握社區(qū)法律治理的真諦，真理的獲得需要有一個(gè)不斷實(shí)踐的過程，法律對(duì)社區(qū)的治理也有一個(gè)不斷的修正過程，即要經(jīng)過立法—適用—修正—適用—修正的不斷反復(fù)過程，也就是說要經(jīng)過一個(gè)法律治理的探索階段。探索階段，有可能出現(xiàn)法律空缺、法律秩序滯后、法律實(shí)施困難等情況，這些情況都有可能產(chǎn)生社區(qū)的失序問題，在社區(qū)法律實(shí)踐中應(yīng)對(duì)此進(jìn)行深入研究，并加以解決，盡量縮小失序的延續(xù)時(shí)間，將失序控制在一定的范圍之內(nèi)，使失序而不混亂。

法律治理失范產(chǎn)生社區(qū)失靈問題

“失范”這個(gè)概念最早由法國著名的社會(huì)學(xué)家涂爾干提出，是指一種無規(guī)范狀況，或者是社會(huì)準(zhǔn)則的缺乏和混合不清。羅伯特·默頓從功能主義的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行了更改，他把失范看成是“規(guī)范的缺席”，即人們對(duì)現(xiàn)存的社會(huì)規(guī)范缺乏廣泛的認(rèn)同，從而使社會(huì)規(guī)范喪失了控制人們行為的權(quán)威和效力。涂爾干和羅伯特·默頓界定的這兩種失范問題，在城市化進(jìn)程中的社會(huì)普遍存在。

就前者來說，城市化社區(qū)，首屬社會(huì)關(guān)系向次屬社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化，動(dòng)搖了基于家庭、近鄰、種族、宗教基礎(chǔ)上建立起來的緊密聯(lián)系紐帶，人們混雜在一起，相互不了解，生活上相互依存，情感上相互遠(yuǎn)離，不同收入、家庭、宗教、團(tuán)體、組織的人們相區(qū)隔，社會(huì)控制條件和社會(huì)控制模式發(fā)生了變化，以首屬社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的道德控制方式向以次屬社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的法律控制方式轉(zhuǎn)化。在轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，舊有的價(jià)值觀念和行為模式被普遍否定或遇到嚴(yán)重破壞，逐漸失去了對(duì)社會(huì)成員的約束作用，新的價(jià)值觀念和行為模式未被普遍接受或尚未形成，社會(huì)成員的行為缺乏明確的社會(huì)規(guī)范約束，形成社會(huì)規(guī)范權(quán)威失范、社會(huì)規(guī)范真空或規(guī)范沖突這樣一種社會(huì)狀態(tài)。在這樣的社會(huì)中，社會(huì)規(guī)范缺乏明確性、確定性和肯定性，對(duì)社會(huì)成員的指導(dǎo)性不強(qiáng)，增大了人們依照規(guī)范行事的難度，人們的社會(huì)行為表現(xiàn)就是各行其是，整個(gè)社會(huì)陷入了混亂局面。

就后者來說，城市化社區(qū)，用理性和客觀程序建立法律秩序，這樣的秩序永遠(yuǎn)不能完全取代建立在共識(shí)和道德力量基礎(chǔ)上的規(guī)模較小的直接群體的秩序，人們也習(xí)慣于建立在道德基礎(chǔ)上的社會(huì)控制方式，對(duì)法律控制方式缺乏廣泛的認(rèn)同感，使法律規(guī)范喪失了控制人們行為的權(quán)威和效力。結(jié)果，城市生活導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)松散，允許以自我為中心等不正常行為泛濫，放縱個(gè)人問題迅速膨脹成為社會(huì)問題。……以客觀制度化的控制來替代自我控制和社會(huì)控制的生活方式，……不僅加劇了反道德行為和社會(huì)的混亂，同時(shí)也造成了道德秩序、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)控制更為普遍的瓦解，形成了一種被認(rèn)為是社區(qū)解體（social disorganization）的狀況。社區(qū)混亂與社區(qū)解體相互疊加，產(chǎn)生了社區(qū)治理的失靈問題。

解決社區(qū)失靈問題應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：

首先，建立完善的社區(qū)法律制度體系。目前的社區(qū)法律制度滯后于社區(qū)的發(fā)展速度，不完全切合社區(qū)治理的實(shí)際需要，不能很好地發(fā)揮對(duì)社區(qū)的引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)適作用。應(yīng)該依照社區(qū)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)這些法律進(jìn)行反復(fù)的實(shí)踐和修正，建立完善的社區(qū)法律體系，調(diào)整社區(qū)的社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社區(qū)各類主體的法律行為，維護(hù)良好的社區(qū)法律秩序。

其次，將法律制度建立在人們良好社會(huì)行為習(xí)慣的基礎(chǔ)之上。城市社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，任何一種比較正式的控制方式，都必須建立在本能、自發(fā)的基礎(chǔ)之上，才能顯出其效力。在正規(guī)的法律形式取代民俗的過程當(dāng)中，城市行政的控制辦法應(yīng)深入到以往只是由個(gè)人的愛好和意愿自行決定的某些活動(dòng)中來，這樣的社會(huì)控制方式才能有效地發(fā)揮作用⑤。

再次，運(yùn)用法律與道德相結(jié)合的控制方式。社會(huì)的演進(jìn)是一個(gè)否定之否定的發(fā)展過程，是一個(gè)不斷地由低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過程，在此發(fā)展過程當(dāng)中，新的社會(huì)是原有社會(huì)的延續(xù)，保留有原來社會(huì)的因素。在社區(qū)由禮俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，也要遵循否定之否定的發(fā)展規(guī)律，道德規(guī)范和法律制度在本質(zhì)上具有同一性，都對(duì)社區(qū)具有凝聚力和調(diào)節(jié)作用，在用法律進(jìn)行社區(qū)治理的同時(shí)，也要注意運(yùn)用道德控制方式，使兩者相輔相成，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

人口流動(dòng)性增加產(chǎn)生社區(qū)整合性差問題

社會(huì)整合是按照一定的價(jià)值觀念和規(guī)范，對(duì)社會(huì)中既相對(duì)獨(dú)立又互相聯(lián)系的因素進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一體的社會(huì)活動(dòng)。社會(huì)整合是社會(huì)發(fā)展的必要條件，它既能維護(hù)社會(huì)系統(tǒng)的完整性，又能使社會(huì)進(jìn)入更高級(jí)的適應(yīng)能力。社會(huì)整合的基本功能是保持社會(huì)的秩序化、規(guī)范化，其目的是防止社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)部分因缺乏親和力而導(dǎo)致發(fā)展失控，引起整個(gè)社會(huì)的混亂、無序。⑥

社區(qū)互動(dòng)關(guān)系是社區(qū)整合的基礎(chǔ)條件，社區(qū)互動(dòng)的關(guān)系有兩種，一種是主要關(guān)系，另一種是次要關(guān)系。主要關(guān)系包括親戚之間的關(guān)系和私人朋友之間的關(guān)系，親戚之間關(guān)系建立在忠誠和責(zé)任基礎(chǔ)之上，私人朋友之間關(guān)系建立在吸引力和項(xiàng)目的興趣基礎(chǔ)之上。次要關(guān)系是具有目的性的關(guān)系，是為獲得特別的目的而聚集在一起的不同個(gè)體之間的關(guān)系。他們經(jīng)常被劃分為兩類，一類是具有內(nèi)在滿足感的互動(dòng)（情感性互動(dòng)）關(guān)系，另一類是僅獲得某種目標(biāo)的互動(dòng)（工具性互動(dòng)）關(guān)系。情感性互動(dòng)典型地圍繞不同類型自愿協(xié)會(huì)的形式被組織，如運(yùn)動(dòng)會(huì)、業(yè)余愛好組織、聯(lián)誼會(huì)、志愿組織;工具性互動(dòng)經(jīng)常發(fā)生在商業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、政治團(tuán)體和壓力團(tuán)體的框架內(nèi)。社區(qū)整合就建立在這些互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)之上。整合后的社區(qū)能使所有成員的福祉獲得改善，但是當(dāng)成員可以自由進(jìn)入或退出該群體時(shí)，這個(gè)結(jié)論就不可信了。⑦由于城市化的流動(dòng)性、社會(huì)服務(wù)安全提升和生活節(jié)奏差異化增大，人們較少受到居住鄰近性的約束，地方支持系統(tǒng)變得越來越不重要，讓更多的人參與到鄰里生活中來變得日益艱難。在這人口頻繁流動(dòng)的城市化社區(qū)中，人們自我分類和被分類成城市組織的不同部分，經(jīng)過隔離、同化、再隔離的協(xié)同過程，城市的不同部分和住房的不同類型逐漸由不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、不同規(guī)模結(jié)構(gòu)的家庭和不同民族、種族背景的人們所表征。⑧人員流動(dòng)性增加和分化，使社區(qū)失去了具有相似社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和文化價(jià)值觀念的親近性支撐，無論是主要互動(dòng)關(guān)系，還是次要互動(dòng)關(guān)系都很難實(shí)現(xiàn)。人與人之間沒有了社會(huì)互動(dòng)關(guān)系，社區(qū)整合無法進(jìn)行。

城市化社區(qū)存在兩個(gè)方面的問題：一是情感智力發(fā)展不足，心理壓力增大;二是文化價(jià)值觀念多元化，生活方式多樣化。就前者來說，城市既解放著人類，又限制著人類，在此，人類實(shí)現(xiàn)自我，展示創(chuàng)造的力量，追逐生存、財(cái)富、地位、權(quán)力、知識(shí)等目標(biāo)，卻又忽視情感的培養(yǎng)，人口膨脹、非充分就業(yè)、不快節(jié)奏的城市生活，造成了巨大的心理壓力。就后者來說，城市化進(jìn)程中的社區(qū)被社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口、文化價(jià)值觀念、生活方式存在明顯差異的群體“侵入”，模糊了人的價(jià)值理念，動(dòng)搖了道德的行為規(guī)范性，產(chǎn)生墮落、混亂、無序和沖突。如果缺乏互動(dòng)和整合，這些問題很難解決。

從任何意義上都可以說，是那些對(duì)社區(qū)沒有治理能力的人們?nèi)詫?duì)地方社區(qū)保持著興趣，并活躍在我們各大城市的地方社區(qū)中。婦女，特別是未受過專業(yè)訓(xùn)練的婦女，以及從地域上被隔絕、禁閉在異地語言中的無形壁壘之中的移民們，才注定要保持著他們對(duì)鄰里生活的某種興趣。有能力的人不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)事務(wù)的人沒有能力，選舉產(chǎn)生的社區(qū)自治組織自治意識(shí)薄弱，社區(qū)整合能力不強(qiáng)，很難通過交往互動(dòng)的方式行使社區(qū)自治權(quán)利，在社區(qū)法律治理過程當(dāng)中，需要政府權(quán)力的適當(dāng)介入，整合社區(qū)資源，培育社區(qū)自治組織，提高自治組織的自治能力。

依照政府與社會(huì)相分離的治理理念，政府權(quán)力不是直接介入社區(qū)自治事務(wù)，而是賦予居民委員會(huì)部分行政管理權(quán)力，讓其在城市化社區(qū)自治中起主導(dǎo)作用，整合居民、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司等社區(qū)主體形成綜合治理能力，解決在人口流動(dòng)過程當(dāng)中社區(qū)存在的城市化問題。社區(qū)居民委員會(huì)有豐富的社區(qū)治理工作經(jīng)驗(yàn)，長期以來，社區(qū)居民也習(xí)慣于居民委員的領(lǐng)導(dǎo)，居民委員會(huì)有能力在社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用。對(duì)此，要為居民委員會(huì)在社區(qū)整合中發(fā)揮主導(dǎo)作用搭建一個(gè)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)就是建立以居民委員會(huì)為主導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司三個(gè)法人組織主體都在社區(qū)行使權(quán)力，權(quán)力邊界并不清晰，存在相互重疊和沖突，應(yīng)通過議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)三方的社區(qū)整合行為。居民委員會(huì)因具有社會(huì)管理職能而在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中居于核心主導(dǎo)地位，是協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)者，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的積極參與者。居民委員會(huì)在組織召開協(xié)調(diào)會(huì)議之前就擬協(xié)調(diào)的議題征求包括業(yè)主在內(nèi)的全體居民的意見，協(xié)調(diào)中對(duì)共同管理的事項(xiàng)和各自管理的事務(wù)進(jìn)行充分協(xié)商，劃清權(quán)力邊界，明確職能分工，達(dá)成共同治理社區(qū)的一致意見，向全體居民公布后組織實(shí)施，凝聚社區(qū)各種資源形成綜合整合能力。居民委員會(huì)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在兩方面：一方面，幫助業(yè)主委員會(huì)提高自治能力，協(xié)助物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行物業(yè)管理，維護(hù)正常的物業(yè)服務(wù)合同法律關(guān)系;另一方面，充分發(fā)揮居民委員會(huì)的人民調(diào)解作用，協(xié)調(diào)解決業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司之間產(chǎn)生的法律糾紛。居民委員會(huì)是黨和政府治理社區(qū)的著力點(diǎn)，在人口流動(dòng)性強(qiáng)、社區(qū)整合性差、法律糾紛頻發(fā)的情況下，應(yīng)加強(qiáng)居民委員會(huì)的組織建設(shè)，提高居民委員會(huì)整合社區(qū)的能力，使社區(qū)問題在社區(qū)內(nèi)部得到解決，維護(hù)社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

（作者分別為南昌理工學(xué)院城市化與法律治理研究所所長、副教授，南昌理工學(xué)院院長、教授;本文系2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中的社區(qū)法律糾紛研究”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX070）

【注釋】

①Tonnies， swork was first published in 1887 and was translatedinto English by C. Loomis in 1957 as community and Society.EastLansing， Mich.： Michigan State University Press.

②夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第77頁。

③劉祖云：《中國社會(huì)發(fā)展三論：轉(zhuǎn)型·分化·和諧》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第237頁。

④[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第31頁。

⑤[美]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麥肯齊：《城市社會(huì)學(xué)—芝加哥學(xué)派城市研究》，宋俊嶺、鄭也夫譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第32頁。

⑥葉昌友，王天聞：“社會(huì)整合與黨的執(zhí)政能力的提升”，《社會(huì)科學(xué)家》，2011年第11期。

⑦[美]塞繆爾·鮑爾斯，赫伯特·金迪斯：《社會(huì)資本與社區(qū)治理》，參見周紅云主編：《社會(huì)資本與民主》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第201頁。

⑧[美]保羅·諾克斯，琳達(dá)·邁克卡西：《城市化》，顧朝林、湯培源、楊興柱等譯，北京：科學(xué)出版社，2009年，第345頁。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）