《旅游法》實施以來旅游團費的價格反彈與規制策略

李文海

《旅游法》實施以來，旅游團費問題并未得到有效解決。2014年下半年以來，旅游團費低價反彈越發嚴重，零負團費、超低團費卷土重來。其主要原因體現在行業治理、執法監管、社會監督三方面。針對旅游團費價格反彈問題應當采用有效的規制策略：完善行業準入與退出機制、強化旅游團費的價格標準措施、加強旅游執法監管能力建設、發揮旅游者社會監督功能。

《旅游法》實施以來，旅行社以零負團費、超低團費組團的問題曾在一段時期內銷聲匿跡，但隨后開始死灰復燃。近一年多來，旅游團費理性回歸的良好勢頭不再，旅游團費的低價反彈越發嚴重。其后果是，強制旅游者消費事件頻發，旅游市場惡性競爭的亂象再生。為遏制零負團費、超低團費卷土重來，必須探究旅游團費價格反彈問題的制度原因，進而采取有效的規制策略和措施。

一、旅游團費價格反彈問題

《旅游法》實施初期，社會各界對于《旅游法》促進旅游團費理性回歸寄予厚望。事實上，《旅游法》實施后一段時期，執法部門對旅游團費問題查處較嚴，旅行社不愿當出頭鳥，零負團費和強制消費情況較少。在此背景下，旅游團費紛紛漲價。旅游市場境內組團價格普遍比2012年翻一番，出境游價格漲幅也在60%～100%。旅游團費漲價被業界稱為隱形成本透明化，體現了旅游團費的理性回歸，標志著旅游市場競爭開始趨于理性化。旅游團費從超低價格向正常價格的反彈表明，對零負團費、超低團費問題的治理曾取得明顯效果。

然而，2014年下半年以來，零負團費、超低團費大有卷土重來之勢。旅游團費再次從正常價格向超低價格反彈，被媒體形容為“一夜回到解放前”。旅行社競相打出低價，旅游市場惡性競爭趨勢甚至超過《旅游法》實施之前。筆者分析有關統計數據后認為，零負團費、超低團費問題并沒有因為《旅游法》實施而得到有效解決，旅游團費低價反彈遲早會發生。《法制晚報》近日公布了《旅游法》實施前后（2012年10月至2014年9月）為期兩年內公開報道旅游糾紛的統計數據。該數據表明，2012年10月至2013年9月期間，公開報道旅游糾紛共66起，其中強制消費糾紛最多，共18起，占比接近3成。2013年10月至2014年9月期間，即《旅游法》實施一年期間，公開報道旅游糾紛共102起，其中強制消費糾紛最多，共42起，占比超過4成。強制消費往往是超低團費的必然結果。旅行社以不合理低價組團，然后只能通過強制購物、強制參加另行付費旅游項目彌補成本和獲取利潤。因此，強制消費糾紛可以看作是旅游團費問題的晴雨表。對比《旅游法》施行前后兩年的數據，不僅強制消費糾紛的絕對數量后一年比前一年增加不少，且強制消費糾紛與旅游糾紛之比，后一年比前一年也增加了1成以上。在《旅游法》實施后的一年時間，強制消費糾紛數量和比重不減反增，可以推測其背后所隱藏的低價團費問題并沒有得到有效解決，旅游團費低價反彈已是既成事實。

二、旅游團費價格反彈的原因

（一）旅游行業治理結構存在缺陷

旅游行業治理結構在行業體系、競爭規則等方面長期不均衡，是旅游團費低價反彈的基礎性原因。一方面，行業經營體系不合理。旅行社行業處于小、弱、散狀態，沒有形成合理的行業經營體系。同質化競爭、行業自治化程度低、掛靠經營等問題重重。旅游行業準入雖然是特許經營許可制，但旅行社行業門檻偏低，致使競爭形勢異常殘酷，惡性競爭勢所難免。另一方面，行業競爭底線難控制。在旅游團費報價合理條件下，市場競爭結果將是實力不濟的小旅行社遭到淘汰。小旅行社不甘被淘汰，突破競爭底線，就會產生零負團費。《旅游法》實施之初，大型旅行社由于放棄超低團費經營而業務量大幅下滑，小作坊旅行社通過各種規避手段繼續營銷超低價團反而訂單爆滿。小旅行社通過零負團費、超低團費爭奪消費者，倒逼大旅行社降低團費回到零負團費經營行列。劣幣驅逐良幣，最終就沒有旅行社愿意堅持團費合理定價。

（二）旅游市場執法監管面臨困難

首先，旅游監管執法涉及旅游、價格、交通等多個行政部門，在執法配合方面各部門權限和職責仍然不清晰。面對數以萬計的旅游經營主體，執法所需人力、物力、財力仍然相對匱乏。其次，《旅游法》所規定的執法依據條款，缺乏解釋和細則。最為突出的問題是，對“不合理低價”的認定與處罰難。在執法過程中，如果不能查證旅行社有安排購物或另行付費旅游項目獲取不正當利益的行為，能否直接對旅行社以低價團費組團的行為進行處罰并不清楚。即使可以直接處罰低價團費，認定低價團費的標準又是難題。有案例表明，有的部門選擇回避這些棘手問題，通常不直接認定和處罰超低團費，致使執法監管力度不夠。再次，執法監管在范圍上存在死角。目前執法部門對合法注冊的旅行社進行監管較為有效，但對無資質經營、掛靠經營、跨行業規避監管等問題一定程度上存在監管盲區。例如，在《旅游法》實施強化監管背景下，小旅行社千方百計逃避檢查和處罰，營銷平臺轉移就是其中的一種方式。即，通過其他行業平臺營銷旅游業務，將組織旅游視為一種促銷手段。如醫療旅游、美容旅游、保健品展銷旅游、保險促銷旅游等。目前對這種逃避監管行為的查處存在不足。

（三）旅游者維權監督渠道不暢

零負團費、超低團費的經營模式具有迷惑性，旅游者存在投機心理和僥幸心理，常常對低價團費旅游項目抱有幻想或不能分辨。信息不對稱和心理勢能不均衡，為糾紛發生埋下伏筆。旅游消費者一旦發現上當，也缺乏充分的維權決心和維權能力，更重要的是旅游消費者維權監督的成本普遍偏高。《旅游法》第35條規定，旅行社不得以不合理低價組織旅游活動，未經旅游者要求或同意不得安排購物或另行付費旅游項目。有違反這些規定情形的，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或退還另行付費旅游項目的費用。但旅游消費者往往不注意收集和保存有關證據，很難為維權提供強有力保障。另外，維權的預期利益常常抵不過維權所需支出，維權賠償程序復雜，維權成本高。旅游者維權監督渠道不暢，查處旅行社超低團費違法的信息渠道狹窄，加深了旅游團費問題的治理困境。

三、旅游團費價格反彈的規制策略

（一）完善行業準入與退出機制

發展旅游經濟本應降低準入門檻，由消費者根據旅游經營主體的實力和誠信度進行選擇，按照市場規律實現旅游經營者的優勝劣汰。然而旅游行業具有一定特殊性，消費者很難掌握旅游經營主體的實力和誠信度信息，或獲取信息成本偏高。普通旅游者一般不重視考察旅游經營主體的實力和誠信度，小作坊旅行社的超低團費往往具有誘惑性和吸引力，使得實力差、誠信度低的小作坊旅行社并未被市場直接淘汰。由此可見，通過市場規律自然淘汰小作坊旅行社一定程度上是失靈的。為此，必須通過政府規制措施完善行業準入與退出機制。一方面，建立經營實力和誠信度的信息公開平臺，方便消費者查詢，引導消費者理性選擇旅游經營者，改善行業準入與退出的市場機能;另一方面，建立行業準入黑名單制度，防止違法違規的經營者反復卷土重來。凡是進入黑名單的經營者，必須退出，不得以任何形式再次進入旅游服務行業。通過完善行業準入與退出機制，加大行業整合力度，從源頭控制旅游市場惡性競爭。

（二）強化旅游團費的價格標準措施

一是通過解釋《旅游法》明確法定價格標準。分析《旅游法》第35條的規定，“不合理低價”通常就是指“低于成本價”。凡是低于成本價的旅游團費報價都屬于違法，除非旅行社能提供證據證明其正當合理性。二是運用價格評估手段核算成本價。行政機關在查處零負團費報價時，應當依法核算同時期同一旅游線路團費的成本價。旅行社如果對此存在異議，可以申請第三方的價格評估機構核算成本，將核算結論作為異議證據。三是通過行業參與商討行業標準價格。行政機關可以就團費成本聽取當地旅游行業各方意見，可根據區域旅游經營主體的申請對旅行社進行價格聽證，商討行業標準價格。四是實施指導定價措施。采用價格商談機制，約談旅游團費報價偏差較大的經營者，予以警告和指導。靈活運用臨時價格干預措施，例如，《海南省旅游條例》明確價格主管部門可以對部分商品和服務價格采取限定差價率或利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等臨時價格干預措施。在節假日期間可以實施政府指導定價，通過價格標準措施調節市場。

（三）加強旅游執法監管能力建設

旅行社采用零負團費、超低團費招徠消費者，采取無資質經營、掛靠經營、跨行業規避等隱蔽手段。應加大處罰力度，有針對性地提高執法監管能力。首先，對無資質經營者，必須嚴厲打擊。對無證經營的所謂“黑社”“黑導”和“黑車”進行查處，往往較為棘手且難以短期見效。執法者在查處無證經營問題上存在畏難情緒，導致互相推諉。必須明確查處無證經營的法定職責，落實執法責任制，減少職責交叉情形，提高執法效率效能。其次，對于掛靠經營者，應加強監管。由于單獨辦理經營許可成本高、風險大，民間資本進入旅游行業大多采用掛靠經營的方式。掛靠經營在管理、經營、服務各方面均存在一些先天不足，容易產生不合理低價組團等違法行為。執法部門必須加強對掛靠經營的監管，防止違法行為發生。再次，對于跨行業規避監管的問題，要擴大旅游價格規制措施的適用范圍，打擊“借雞下蛋”的隱蔽違法。對旅游市場和消費者實施無漏洞保護，不留執法死角。通過聯合執法，打擊跨行業違法經營行為。

（四）發揮旅游者的社會監督功能

為防治旅游社以不合理低價組團，應發揮旅游消費者的社會監督功能，完善消費者維權程序，降低其維權成本。《旅游法》第31條規定：“旅行社應當按照規定交納旅游服務質量保證金，用于旅游者權益損害賠償和墊付旅游者人身安全遇有危險時緊急救助的費用。”行政監管部門應確保旅行社按時足額交納旅游服務質量保證金，并完善旅游者權益損害賠償程序，提高旅游消費者獲得損害賠償的效率。根據《旅游法》第35條規定，如果發生地接旅行社強制旅游者消費事件，組團旅行社必須為旅游者辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用。監管部門應當強化監督，確保組團旅行社先行賠付旅游者。此外，監管部門應設立對旅游經營違法的舉報獎勵機制，提高旅游者舉報和維權的積極性。通過激勵機制，提高旅游監管部門發現違法線索和收集違法證據的效率效能。