社會精細化治理新路徑探索

蔣源

【摘要】社會精細化治理是社會管理和服務方式“微創(chuàng)新”的過程。在“技術-治理”型邏輯的引導下，政府的“精明行政”與其他社會主體能動式參與相結合，在理念創(chuàng)新、流程塑造、標準設置、工具科學化等中微觀層面進行持續(xù)性改善，調動整個社會的積極力量，化零為整，實現治理的細節(jié)化與系統(tǒng)化的有效轉換。

【關鍵詞】社會治理 精細化 精明行政 復合治理

【中圖分類號】C939 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

在城市化快速發(fā)展的今天，社會結構分化和利益需求多樣化給城市公共事務治理帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，受到行政領域粗放式管理思維的影響，中國地方政府在進行社會治理時也慣于運用籠統(tǒng)的、模糊的處理方式，表現為管理浮于表面，標準化程度較低，工作不到位等，導致“大概差不多”、“最后一公里”等問題長期得不到解決。這使得政府既投入了成本，又無法收獲預期的治理效果。為克服社會治理中的“木桶短板”效應，必須以“精細化”的理念代替以往粗放式和經驗化的管理思維。

雖然已經有不少研究關注政府的精細化管理問題，但是社會治理領域的精細化并沒有得到應有的重視。同時，相關研究過多聚焦于行政系統(tǒng)內部，以“政府精細化管理”的概念替代了“社會精細化治理”，僅僅從行政規(guī)范化、評估標準化、流程技術化等管理主義的角度解讀社會治理問題，忽視了社會主體在治理過程中的能動作用。那么社會精細化治理的內涵究竟是什么？其中包含著怎樣的運行機制？通過何種路徑得以有效實踐？本文將就上述問題進行探討。

剛柔并舉：社會精細化治理的雙重維度

“精細化”的理念最早由日本企業(yè)在20世紀50年代提出，之后推廣到其他國家的企業(yè)乃至政府管理領域。精細化管理是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)作和持續(xù)運行的管理方式。①應用到政府行政管理領域，則強調在管理理念、基本方法、技術工具和實際運行四個層面引入精、細、準、嚴的企業(yè)化管理理念，實現降低行政成本，提高行政效率的目的。然而，在社會治理領域若僅以管理主義為導向進行指標監(jiān)管和考核結構的設計，會導致對量化數字管理的過度迷信，往往容易忽視社會治理工具理性背后的以人為本的價值理性。

社會治理的精細化不能僅局限于以追求效率為目的流程再造、結構優(yōu)化等剛性要素，還需包涵人文關懷以及對更好、更精致生活狀態(tài)的倡導等柔性特征，是剛性管理與柔性服務的結合。從具體的操作層面來看，社會精細化治理的兩個維度可以劃分為“粗放式”治理思維轉換、管理服務細節(jié)化和執(zhí)行框架標準化三個方面。

思維轉換：不以善小而不為。任何領域的體制改革都是對原有關系結構的系統(tǒng)性顛覆，往往伴隨著巨大的改革成本和風險，同時在操作時也容易受到原有體制慣性的制約而難以推動。精細化治理則以滿足社會需求，增強服務滿意度為目標，通過工作流程和服務技術等中觀和微觀層面的創(chuàng)新，逐步提升治理效果。從實現路徑上看，精細化治理不追求顛覆式的改革，而著重于不同細微工作內容深化和方式完善，為達到更高層次的治理狀態(tài)進行積累。

思維轉變的另一個體現就是塑造服務理念，重視人文關懷。傳統(tǒng)的“官本位”行政文化容易導致公共行政過度關注上層權力而忽視基層訴求。為了實現治理結果的精益化，應當對社會問題把握有度，對社會需求及時捕捉，并形成有效的治理形式，以實現“人”的需求作為公共政策制定和社會管理的出發(fā)點和最終歸宿。因此，在政府的職責范圍內，任何有助于改善用戶體驗的實踐都應當予以重視，不以善小而不為。

管理服務細節(jié)化。政府每一個細小的行為都可能通過放大效應突顯其社會影響。細節(jié)決定成敗，往往一個微小的關懷和細致的設計，就能反映社會管理的水平。因此，注重細節(jié)在現代政府社會管理過程中顯得更加重要。一個運行有序、管理有效的社會，其內在離不開穩(wěn)定的，細致入微的“毛細血管”為管理和服務活動提供養(yǎng)分和支撐。

然而，在“重權力歸屬”的行政運行邏輯下，權力運行過程的具體化和細節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時候結構性的安排已經做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導致很多社會建設成果達不到預期效果。以當前多數城市積極修建應急避難場所建設和管理為例，雖然以公園為主要載體的場所“硬件”設施基本成型，但是由于“場所標識缺失”，“宣傳不到位”，“內在應急配件（如帳篷、應急廁所、滅火器等）使用方法缺乏標注”等“軟件”問題，導致“建好了避難場所，但市民不知道去處也是‘白搭’”②。這種“粗放式”的管理思維使得由于運作細節(jié)和規(guī)范欠缺而導致政府陷入雖然“有所作為”，但又“所做無為”的困境，使治理效果大打折扣。這就要求在日常管理活動中應當著力于發(fā)現和克服社會治理中的“短板”，逐步形成細致入微的管理服務體系，逐步變經驗式的治理風格為依據規(guī)則、常規(guī)化的有序形態(tài)。

執(zhí)行框架標準化。標準化是政府社會管理精細化的關鍵問題。③有了標準才能使管理者和服務提供者的工作明確化;有了標準才能將細致的管理理念通過具體的操作規(guī)范落實到實踐層面;有了標準才能對管理行為和服務效果提供有效的監(jiān)督和評判依據，促進治理成效的不斷更新。任何一個穩(wěn)定的、有序的管理都離不開對非常規(guī)事態(tài)的預見和將其轉化為常規(guī)管理的能力。需要認識到社會治理既要求提供普遍的標準化的服務，又要針對特殊需求提供個性化的服務，這就對管理和服務的細節(jié)化和標準化提出雙重要求。

在條塊分割的行政背景下，政府職能呈現割裂化和碎片化狀態(tài)，導致行政過程不暢，進而對社會管理的效率和效果也造成了較大的消極影響。從管理和服務標準化的視角出發(fā)，首先是要剔除不必要的行政事務和流程，簡化行政程序;其次要形成強制各部門接納認可的格式化、標準化的統(tǒng)一作業(yè)標準，促成規(guī)范行政。在操作程序層面，可以通過建立信息互聯平臺，破除參與治理各方的信息鴻溝，減少溝通成本。

“技術—治理”型邏輯：社會精細化治理內在機制

社會精細化治理剛性管理和柔性服務的內涵使其運行適應了“技術—治理”④型邏輯。既包括以管理和技術為導向的精明行政，也離不開其他社會主體的參與和互動，是治理的主體關系結構重塑基礎之上的技術革新與機制創(chuàng)新過程。政府理念的前瞻性成為了治理思維和服務方式轉變的源頭;行政系統(tǒng)內部進行的流程再造、管理技術化、方式靈巧化等旨在實現“精明行政”的努力，有助于轉變政府管理和服務理念和方式，對社會治理的規(guī)范化與細節(jié)化帶來積極“行政溢價”;此外，行政系統(tǒng)外部的專業(yè)知識分散化與現代社會資本的積累將凝聚更多的社會主體參與社會治理，以“社會服務社會”的方式填補管理和服務的空隙。

觸發(fā)機制：政府理念的前瞻性。理念創(chuàng)新是社會創(chuàng)新的源頭，政府創(chuàng)造性的行政理念成為了社會治理創(chuàng)新的“扳手”。重視“細節(jié)文化”的行政理念和治理思維將成為一系列技術化、標準化、細節(jié)化社會治理的啟動裝置。政府突破粗放的行政文化桎梏的各種努力，都是在向社會釋放積極信號，有助于帶動社會樹立重視細節(jié)，追求更好、更精致的治理理念。

價值理念的重要作用還體現在諸如杭州市政府提出的“讓我們生活的更好”理念，提供了可理解的、可共建的、精益求精的生活與工作方式。在同一個價值理念的引導下，“我們”不斷交流、不斷溝通、不斷提升努力，為著“更好的”、更為精致的生活圖景而相互理解，共同建構。

動力機制：精明行政的引導。精明行政要求創(chuàng)造性地處理政府、市場、社會、公民等不同主體的關系，整合利用各種不同的資源，積極主動地發(fā)現訴求，并通過內部流程再造等構建全新的行政服務體系，借助新技術和新媒體的強大提取、分析和傳播能力，提供貼近行政客體需求的高品質行政管理和行政服務的新公共行政。⑤精明行政的“行政溢價”效應將會引導社會治理向方式靈巧化，工具科學化，評估標準化等技術層面轉變。

第一，治理手段靈巧化，通過吸收公共參與降低治理成本。現代社會治理不能再囿于傳統(tǒng)的簡易粗淺的手段，否則既達不到既定的治理效果，也會由于公眾抵抗和反感而增加雙方溝通的交易成本，導致總體公共治理難度加大。除了通過政府自身在行政流程、組織協(xié)調和執(zhí)行力提升等方面的改進之外，還可以通過吸收社會參與，抵消政府支出，并提供接近地氣的“金點子”等，以社會服務社會的方式最大限度地實現服務“無縫對接”。

第二，以互聯網和物聯網為代表的現代信息技術為治理的精細化提供技術支撐。一方面，信息網絡平臺提升了公共管理和服務的可及性與便捷性。網絡的普及大大延伸了公共管理和服務的觸角，實現了居民需求與公共服務的零距離無縫對接。另一方面，信息技術則提升了社會管理的準確性。

第三，立體的績效評估體系為治理的精細化提供規(guī)范化的執(zhí)行框架。社會公眾參與的考評制度，不斷督促被考評單位關注細節(jié)，尋根溯源，查找不足，改進工作。在多元化的考評主體的立體化監(jiān)督之下，公共行政必須努力實現運行的規(guī)范性與有效性，這促進了政府部門間的良性競爭。

關聯機制：專業(yè)知識的分散與互補。知識和技術的專業(yè)化程度加深為更加精確到位的社會管理和服務提供了條件。同時，知識儲備的分散化趨勢打破了由政府壟斷社會治理所需的信息、知識、技術等資源的局面，這就使得任何一個社會主體都很難僅憑借自身的知識全方位的應對社會問題。知識分散性促成了相互依賴的網絡關系，通過互動這一中介變量，將零散的知識技術整合為細密的智慧網絡，平衡了有限理性下主體知識的地位差異。

社會精細化治理的最終目標不局限于某個領域或某項服務的細微調整，更在于通過每個精致的管理活動提升社會整體治理水平。知識互補與整合的訴求將有助于推動行動主體多元、主體關系平等、制度結構規(guī)范、利益網絡兼容的“共治”型社會治理結構。⑥在這種新型治理結構之下，多種治理資源和包括信任、合作在內的社會資本將得到有效積累，而政府通過與各領域精英與民間能人的交流，吸收更具專業(yè)性的個性化的意見，一方面及時調整完善社會管理內容和方式;另一方面有效溝通減少治理當中的抵抗情緒，在一定程度上降低了治理成本，提升社會管理的效率。

“化零為整”：社會精細化治理的提升思路

以基層創(chuàng)新延伸治理的縱向空間。基層是社會創(chuàng)新的前沿陣地，而社區(qū)作為民眾基本生活和頻繁互動的場所，更是成為探索新型治理方式的一線。針對當前社會治理存在的縱向深度不足，服務難以到位的問題，可以利用基層進行有限成本“試錯”的途徑，激發(fā)民間能人巧匠的創(chuàng)造性與積極性，在不斷嘗試、調整的過程中，逐步“縫合”當下社會治理的漏洞。

第一，發(fā)揮社區(qū)委員會承上啟下的連接作用。在中國，社區(qū)處于國家權力的末梢，成為政府組織秩序與社會自發(fā)秩序的節(jié)點。在公共政策、公眾的生活秩序和社會組織的利益等多重關系交錯的空間中，社區(qū)行政精英們更加容易發(fā)掘當下社會治理的漏洞，并從治理實踐和民間活動中找到相應填補方式，更容易實現社會創(chuàng)新。

第二，重視社區(qū)群眾組織橫向溝通的協(xié)調作用。社區(qū)中具有共同愛好和訴求的人們由于生活空間的相近而容易結合到一起，形成居民自我服務、自我管理的群眾組織。這些組織在心理慰藉、文化娛樂、生活幫扶等領域提供了政府無法提供的服務。通過組織間日常溝通與合作，組織與個人的接觸與互動，在一定程度上打破“陌生人”隔閡，提升了社區(qū)公共活動開展的容易程度。

第三，推動社區(qū)的建設與發(fā)展，離不開政府部門工作方式的轉變。改變傳統(tǒng)以指標為主的價值體系和指令式的工作方法，改變集權式地將大量社會管理和公共服務的事務下移的傾向。對社區(qū)協(xié)助辦理的行政事務進行梳理，避免給社區(qū)工作者帶來沉重的行政工作負擔。同時，推動政府與社區(qū)展開契約式合作，讓渡出社區(qū)的自治空間。

以信息化技術溝通治理的網絡散點。第一，利用網絡技術平臺重塑業(yè)務流程，提升工作效率。呈現在網絡上的組織結構必然是經過繁瑣環(huán)節(jié)的去除以及單元的優(yōu)化整合。經過重塑后的業(yè)務流程，不僅能把每個人的工作潛能調動起來，還能加大事后監(jiān)督的力度，強化管理責任，有效提高工作速度。

第二，促進信息和流程的公開，增進信息共享。網絡的推廣應用提升了信息的擴展性，在更加透明和公開的網絡信息平臺上，不同治理主體的相對優(yōu)勢會突顯出來，這為更好的服務與更持久的合作奠定了基礎。

第三，推進公共服務供給的高效化與智能化。在影響行政效率的諸多因素中，科學技術因素無疑占據著重要的地位。網絡技術平臺不僅使政府、企業(yè)和其他社會組織由傳統(tǒng)柜臺式服務向網絡化服務轉型，而且促使各主體內部機構和服務進行整合與重組，驅使其運作方式由原來的技能型向智能化轉變。

全面提升績效評估的標桿與撬動作用。第一，以績效為導向實現管理成本精算化與結果優(yōu)化的結合。改進目標管理方式完善績效評估體系，逐步實施精細化管理，將考核目標進行細化和適度指標化，突出考核目標的戰(zhàn)略性，同時加強過程管理，實現績效考評動態(tài)化，有利推進政府效能提升。

第二，以特色創(chuàng)新目標績效考核為抓手，不斷推動社會治理創(chuàng)新的新局面。績效考核有助于推動政府部門間的良性競爭。各地各部門在創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)導向激勵下，通過理念引導、體制機制再造、技術革新、公民參與，在提高執(zhí)政能力、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、破解民生問題等方面不斷有新的突破。

第三，以回應性考評制度的建立，提升政府對公眾訴求的回應能力。在績效考評中，通過引入公民評價，把民眾滿意度作為檢驗管理和服務各組織部門工作好壞的根本標準，把社會外部評判壓力轉化為部門內部改進動力，促使行政工作者“重心下移”，關注切實的民生需求，有助于增強服務意識與責任意識。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院博士研究生）

【注釋】

①劉明君，劉天旭：“精細化管理與基層政府治理創(chuàng)新—以桃園模式為例”，《甘肅社會科學》，2010年第4期。

②《瞭望》新聞周刊：“探訪都市應急避難場所”，轉載自新華網：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-08/13/c_123577329.htm。

③麻寶斌：“政府社會管理精細化初探”，《北京行政學院學報》，2009年第1期。

④渠敬東，周飛舟，應星：“從總體支配到技術治理”，《中國社會科學》，2009年第6期。

⑤鄒宗根：“‘微創(chuàng)新’：行政改革的路徑探索”，《云南社會科學》，2013年第3期。

⑥倪咸林：“社會復合主體：城市公共治理的結構創(chuàng)新”，《南京師大學報》（社會科學版），2013年第2期。

責編 / 豐家衛(wèi)（實習）