城鎮(zhèn)土地資源利用現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃研究

李鳳

【摘要】通過分析描述我國城鎮(zhèn)土地資源利用的現(xiàn)狀，文章總結了我國城鎮(zhèn)土地資源利用存在的問題，并提出了城鎮(zhèn)土地發(fā)展應遵循的原則，提出了具體適合我國城鎮(zhèn)土地資源利用發(fā)展的具體對策，以期為我國城鎮(zhèn)土地資源合理開發(fā)和充分利用提供科學可靠的依據(jù)，推動并保障我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)土地 資源利用 發(fā)展規(guī)劃 發(fā)展原則 可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號】F293.2 【文獻標識碼】A

隨著經濟的不斷發(fā)展，世界城鎮(zhèn)發(fā)展的腳步不斷加快，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都必須以自然資源為基礎，協(xié)調資源和環(huán)境之間的關系，不斷提高人民生活質量，通過經濟的可持續(xù)發(fā)展來和社會發(fā)展相協(xié)調。作為城鎮(zhèn)社會發(fā)展的基礎，土地是城鎮(zhèn)人口社會活動最直接的載體，并且是城鎮(zhèn)社會活動中最重要的資源之一。城鎮(zhèn)土地的重要作用決定了我們必須依據(jù)其發(fā)展的自然規(guī)律，選擇和設計出與城鎮(zhèn)發(fā)展相和諧的城鎮(zhèn)土地利用發(fā)展規(guī)劃。

我國城鎮(zhèn)土地資源利用現(xiàn)狀

我國土地資源利用概況。通過調查分析我國近年來的土地資源利用情況，可以發(fā)現(xiàn)存在著以下主要問題：第一，我國的土地總面積雖然大，但是人均土地面積較少。從國土面積上說，我國是世界第三大國，但人均僅占世界人均土地的三分之一；耕地總面積是世界第四，但是人均面積僅是世界人均的40%，林地面積是世界第七，且人均僅是世界的七分之一。以上的情況都可以說明，雖然我國的土地總量排在世界前列，但是人均占有量則遠遠低于世界平均數(shù)，仍屬于土地較貧乏的國家。

第二，我國的地貌山地較多，土地利用的地區(qū)差異較大，耕地資源緊缺。我國的平原、盆地等可開發(fā)的后備資源僅有7600萬公頃，可開墾面積只有1388萬公頃。耕地多分布在東南部。而由于我國的耕地土地資源分布十分不均勻，開發(fā)歷史也存在著很大的差異。我國東南部的土地已經開發(fā)完善，生產水平很高。但是我國人口也主要集中在東南部，經濟發(fā)展所需建設用地較多，用地矛盾十分突出。

第三，目前我國的土地資源十分緊缺，各種用地均不能滿足需求，建設用地和農業(yè)用地之間的矛盾十分突出。同時隨著人口的增長以及經濟的不斷發(fā)展，我國的耕地面積還在不斷縮減。尤其是目前我國的耕地主要是以中低產為主，許多地方的農作物種植不合理，生產潛力發(fā)揮較低；從建設用地上來說，農村人均居住占地面積是城市的兩倍；而工廠、礦場造成的廢棄用地占到了200萬頃，用地資源十分浪費。

我國城鎮(zhèn)土地資源的利用現(xiàn)狀。我國城鎮(zhèn)土地資源指的是在城鎮(zhèn)建設的過程當中所需要的土地。從其定義可以看出，我國的城鎮(zhèn)土地資源即指已經用于建設的土地，同樣也包括了已經列入到城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍之內但尚未開發(fā)的土地。改革開放以來，我國經濟飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，我國城鎮(zhèn)的發(fā)展走向了穩(wěn)定持續(xù)的道路。目前全國擁有5萬多城鎮(zhèn)，而隨著人口增長，城鎮(zhèn)的用地面積也在不斷增大。在城鎮(zhèn)建設的過程當中，土地主要用于居民居住和工業(yè)用地；而綠化、廣場、道路、公共設施等用地卻比較少，用地結構非常不合理，尤其是在中小城鎮(zhèn)，格外突出。

我國城鎮(zhèn)土地資源利用存在的問題。第一，城鎮(zhèn)用地和農業(yè)用地的矛盾尖銳。目前我國城鎮(zhèn)化的重點就是發(fā)展小城鎮(zhèn)。由于人口的迅速增加和經濟的持續(xù)增長，我國城鎮(zhèn)化水平快速發(fā)展，無論是新城鎮(zhèn)的出現(xiàn)還是原有城鎮(zhèn)的用地擴張，都意味著城鎮(zhèn)的建設需要大量土地來開發(fā)建設。由于被占的土地絕大多數(shù)都是耕地，意味著農村的人均耕地逐年減少，對于我國實現(xiàn)小康目標以及提高農民生活有著很大的影響。因此必須要適當?shù)目刂瞥擎?zhèn)在用地方面的擴張，做好土地資源的利用規(guī)劃，保護好耕地。

第二，由于小城鎮(zhèn)建設占用過多的土地資源，直接影響著農業(yè)的發(fā)展，同時也影響著城鎮(zhèn)地位與作用。目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然以粗放型發(fā)展為主，這種發(fā)展方式和我國人多而地少的國情不相符。在許多發(fā)展較好的地區(qū)，城鎮(zhèn)之間距離小，僅有少量耕地可耕種，尤其是耕地的質量更是受到了城鎮(zhèn)發(fā)展的影響而不斷下降。人均耕地的減少，則導致了土地產值下降。因此可以得出城鎮(zhèn)的發(fā)展導致了耕地減少，自然影響農業(yè)的健康發(fā)展，同樣影響區(qū)域經濟的發(fā)展結構。而小城鎮(zhèn)在其發(fā)展過程當中集約利用功能發(fā)揮不完善，導致了我國的城鎮(zhèn)化進程仍以外延式擴張為主。

第三，目前由于我國的城鎮(zhèn)發(fā)展過程中建設用地的管理失去控制，土地利用率較低，存在著很嚴重的浪費現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設的膨脹式發(fā)展，導致了城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大，在這個過程中，出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)為了追求規(guī)模而對一些土地在使用面積上失去了控制，集中體現(xiàn)在建設用地的增長速度超過了城鎮(zhèn)人口的增長速度，進而導致建設用地閑置等浪費現(xiàn)象頻出。究其原因，一方面是政府忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，企圖利用土地的供給加快來推動城鎮(zhèn)化進程，在對于建設用地的劃分上忽視了城鎮(zhèn)的發(fā)展水平，盲目供地，導致了供給過快；另一方面，政府為了財政收入不斷賣地。這些現(xiàn)象都導致了土地資源的有效開發(fā)利用受限，土地大量閑置，容易滋生投機現(xiàn)象。

第四，城鎮(zhèn)的集約效應過低。基于目前我國城鎮(zhèn)自身特點，土地的使用強度比較低，效益也較差。改革開放以來，由于經濟發(fā)展迅猛而城鎮(zhèn)缺乏微觀市場調控，導致了城鎮(zhèn)發(fā)展過程當中用地規(guī)模超標的問題較嚴重：有些城鎮(zhèn)過度擴大規(guī)模，盲目征用耕地；加上一些單位圈地而不合理利用，導致了土地的大量閑置；這些城鎮(zhèn)的建設攤子過大和經濟發(fā)展水平并不協(xié)調，導致其財政緊缺，管理缺失；一些基礎建設落后的城鎮(zhèn)在其發(fā)展過程中，土地開發(fā)的需求無法滿足，導致了土地使用效率低并惡性循環(huán)。

第五，管理不科學導致生態(tài)環(huán)境的惡化。由于城鎮(zhèn)發(fā)展的腳步和城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的速度不能相協(xié)調，導致了城鎮(zhèn)建設往往疏于對環(huán)境建設的投入。廢水、廢氣等污染物不經處理肆意排放，導致了對周邊環(huán)境的污染十分嚴重，土地的質量也不斷降低。而對城鎮(zhèn)土地的污染，最直接的體現(xiàn)是城鎮(zhèn)周邊的農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)都受到了不同程度的影響，甚至會影響城鎮(zhèn)居民的飲用水源。

第六，我國土地管理制度并不能適應我國的城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀。多數(shù)城鎮(zhèn)的新批用地管理混亂，出現(xiàn)了許多非法占地、先占后批等違規(guī)現(xiàn)象。尤其是一些土地被征之后閑置，導致了農民耕地連年減少，引發(fā)大量矛盾。在征地過程中，對于農民的補償不足侵害了農民合法權益。對于集體土地，政府一方面承認農戶的土地承包權，另一方面卻又強行征地擴建，表明了國家土地管理及使用上的不規(guī)范。

城鎮(zhèn)土地資源利用發(fā)展的原則

城鎮(zhèn)土地資源利用發(fā)展的原則指的是在選定土地資源利用方案、對土地資源配置管理過程中所遵循的必要準則，具體包括以下幾點：

優(yōu)先原則。耕地是必不可少的土地資源，是農業(yè)中最基本的生產要素。農業(yè)是國民經濟中最為重要的產業(yè)部門。農業(yè)和農村的穩(wěn)定及發(fā)展是國家經濟、政治以及整個社會穩(wěn)定及發(fā)展的基礎。而農業(yè)以耕地為生產對象，對土地的肥沃程度、形貌狀態(tài)等有較高的要求。所以，宜農土地應該優(yōu)先作為耕地應用在農業(yè)生產中。我國目前仍處于人多地少的狀態(tài)，耕地保護形勢仍然十分嚴峻。在選定土地資源配置方案的過程中，應該優(yōu)先考慮安排農業(yè)耕地，保護農業(yè)生產與發(fā)展，這也是我國長久堅持的方針政策。

整體原則。土地資源作為生產資料具有多重用途，不同行業(yè)領域的生產者對其有各種不同的需求。因此，在任何地區(qū)就土地資源利用配置過程中結構布局，應實行統(tǒng)籌兼顧的原則。只有這樣，在協(xié)調各產業(yè)、各部門對其需求的過程中，才能做到“地”盡其用，以避免捉襟見肘、顧此失彼。如此，才能確保土地資源的高效持續(xù)及協(xié)調利用，才能保障國民經濟的建康和正常發(fā)展。給予不同行業(yè)、部門配置不同數(shù)量、不同形狀、不同面積以及不同開發(fā)程度的土地資源，讓其在土地資源的利用上各有特色。同時，在各下屬部門中，對土地資源的分配利用也應做到全面、均衡。由此看來，在土地資源整體利用中，應做到均衡、協(xié)調與系統(tǒng)。

可繼承原則。土地資源利用配置與布局是人類長期生產活動中積累的經驗，是有其合理性的。在對城鎮(zhèn)土地資源進行配置時，應當考慮其土地利用發(fā)展時序，即現(xiàn)在與將來的土地資源利用配置。然而，無論是現(xiàn)在還是將來，都是以現(xiàn)在的土地配置系統(tǒng)為基礎的，應該去其糟粕取其精華，繼承其可用部分，去除其不合理的部分，以達到某一特定時段土地利用的需求及目標。對過去配置方案的全盤接受或否決都是不科學的。在實踐中，城鎮(zhèn)土地資源的配置都應在盡量保持原有方案相對穩(wěn)定性的基礎上，結合現(xiàn)狀對其進行優(yōu)化和改良。

動態(tài)原則。土地資源是自然經濟的集合體。作為第一產業(yè)最基本的生產資料時，與生產力的結合構成了最基本的生態(tài)經濟系統(tǒng)；同時，作為其他產業(yè)的生產要素時，在某一特定時空中又是一特殊的社會經濟系統(tǒng)。在人類社會發(fā)展中，土地資源與人類活動，無論以什么樣的方式結合在一起，土地資源配置系統(tǒng)都會形成。由于土地資源以及生產力不是一成不變的，因此，一旦某些因素改變，特別是社會經濟要素的改變，必定將導致既定配置方案的改變。所以土地資源配置方案的優(yōu)化是具有時效性的。

可持續(xù)原則。在20世紀80年代末，可持續(xù)發(fā)展的思想被提出后，土地資源的可持續(xù)利用的概念以及原則也相繼確立，城鎮(zhèn)土地資源利用配置也必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則，實質上是指在達到現(xiàn)在和將來社會發(fā)展對土地資源需求的同時，要保證土地生產力的持續(xù)性。在建立可行的經濟可持續(xù)發(fā)展路線并保證城鎮(zhèn)經濟實體的同時，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。應提高生產效率、依靠科技發(fā)展、加快經濟增長方式的轉型，從而實現(xiàn)人口、產業(yè)以及生態(tài)環(huán)境良好協(xié)調的發(fā)展。在實踐中，應依據(jù)城鎮(zhèn)的土地適宜性進行土地配置，設立法律法規(guī)，杜絕“先污染，后治理”的現(xiàn)象。

對我國城鎮(zhèn)土地資源發(fā)展規(guī)劃的建議

建立完善的土地規(guī)劃政策，優(yōu)化土地利用，促進城鎮(zhèn)用地協(xié)調健康發(fā)展。城鎮(zhèn)土地資源利用的協(xié)調發(fā)展規(guī)劃意味著不僅要注重量，更要注重質的發(fā)展。換言之，不能僅僅注重效益的發(fā)展，更重要的是要注重環(huán)境、設施服務水平、居民生活質量等方面的發(fā)展。目前根據(jù)城鎮(zhèn)用地情況，必須在平衡土地利用的同時，做好對于城鎮(zhèn)土地及空間延伸的規(guī)劃。在合理的結合城鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)居民的接受能力之上，合理地選擇城鎮(zhèn)土地利用的擴展方式，合理地布局城鎮(zhèn)的住宅區(qū)域以及道路系統(tǒng)等。

首先，要實行土地有償使用，按照效益最優(yōu)原則，確定有級差的地價，調節(jié)土地供給，盡量合理規(guī)劃工業(yè)用地，將“占地多、效益低”的工廠逐步遷出城鎮(zhèn)中心位置。其次，在城鎮(zhèn)中建立起分布合理、類型多樣的生態(tài)綠地系統(tǒng)，充分滿足城鎮(zhèn)居民的審美、心理、生活要求，發(fā)揮綠地的生態(tài)效益和美化環(huán)境的作用。再次，合理地開發(fā)城鎮(zhèn)土地資源。城鎮(zhèn)空間的擴展往往意味著對城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，一部分生產者對于資源的不合理占用就意味著侵害了他人的利益，所以要合理開發(fā)利用城鎮(zhèn)土地資源。

完善城鎮(zhèn)土地資源的管理政策，促使城鎮(zhèn)發(fā)展走向健康有序的發(fā)展道路。目前我國的城鎮(zhèn)土地管理政策在以下兩個方面亟待加強：一方面要適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步，根據(jù)我國經濟發(fā)展的現(xiàn)狀，轉變土地管理觀念，完善管理機制；另一方面要發(fā)揮政策對于城鎮(zhèn)土地利用健康有序發(fā)展的積極作用。在這個過程當中，首先，要改變以往的數(shù)量指標管理方式思路，把對于數(shù)量、指標的管理改為對于用途、規(guī)劃等方面的管理；其次，由于在空間上，城鎮(zhèn)和農村是連為一體的，不能把城鄉(xiāng)孤立地看待，要統(tǒng)籌兼顧，對于城鄉(xiāng)之間的用地進行統(tǒng)一管理，全方位拉動城鎮(zhèn)土地的可持續(xù)發(fā)展，從整體上提高城鎮(zhèn)用地的效益。結合城鎮(zhèn)土地使用私有化程度較高的特點，采取相應政策，提高城鎮(zhèn)居民區(qū)整改積極性，推動城鎮(zhèn)改造。完善城鎮(zhèn)基礎設施，不斷改善居民環(huán)境，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步發(fā)展，促進農村剩余勞動力的就業(yè)。

合理規(guī)劃城鎮(zhèn)綠地，促進城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的和諧發(fā)展。由于城鎮(zhèn)的發(fā)展在一定程度上打破了周圍生態(tài)平衡，在這個過程當中，一定要注重在滿足城鎮(zhèn)居民需求的同時，提高生態(tài)品質，建設和諧的人與自然之間的關系，維持城鎮(zhèn)生態(tài)及優(yōu)美景觀。具體來說，有以下幾點：第一，要保護生態(tài)環(huán)境較為脆弱的區(qū)域，制定保護措施，防止過度以及不當開發(fā)；第二，完善景觀結構，使得城鎮(zhèn)綠地分布合理，建立起可以自我供給的動態(tài)城鎮(zhèn)生態(tài)結構；第三，保護生態(tài)多樣性，用多元化、多樣化的景觀實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展；第四，采用低能戰(zhàn)略，鼓勵自然采光、自然通風、節(jié)約用水、控制徑流等方式節(jié)約能源，控制自然災害；第五，重視建立城鎮(zhèn)自然保護區(qū)，特別保護生態(tài)環(huán)境與綠化系統(tǒng)的一體化發(fā)展。

對小城鎮(zhèn)的土地投資制度進行創(chuàng)新，發(fā)揮投資的作用推動城鎮(zhèn)建設。曾經，單一的政府投資政策制約了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步。在市場經濟不斷發(fā)展的今天，城鎮(zhèn)土地政策極大地改變了計劃經濟時期城鎮(zhèn)發(fā)展的格局。企業(yè)、個人等民間力量紛紛涌入到城鎮(zhèn)土地投資中來。在投資模式創(chuàng)新的今天，必須要統(tǒng)籌投資的市場化、多元化發(fā)展，兼顧加強市場的規(guī)范化。若忽略了規(guī)范化，就會使城鎮(zhèn)土地的利用陷入無序化，則不僅無法合理利用投資資金，更重要的是會嚴重破壞城鎮(zhèn)的結構布局、生態(tài)發(fā)展，導致了急需建設和居民區(qū)開發(fā)不配套等等，最終會嚴重影響到城鎮(zhèn)土地利用的可持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

因此，可以采取以下政策：第一，合理地規(guī)劃，對城鎮(zhèn)土地進行有償使用，發(fā)展房地產市場，將土地稅作為城鎮(zhèn)進一步發(fā)展的財力支撐；第二，改變城鎮(zhèn)基礎設施投入模式，對于以往只投入不回收的模式改造為有償回收和資金累積，把基礎設施投入向動態(tài)方式發(fā)展，或給予一定的優(yōu)惠政策，吸引民間投資對基礎建設進行投資建設；第三，發(fā)展與城鎮(zhèn)住宅相配套的金融體系，推動城鎮(zhèn)土地金融政策健康持續(xù)發(fā)展。

結語

土地資源的不可再生性決定了土地成為了社會發(fā)展過程當中最為寶貴的資源，土地緊缺將會嚴重制約我國社會經濟發(fā)展。加快城鎮(zhèn)建設的步伐已經成為了我國發(fā)展城鎮(zhèn)化的必要選擇。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)建設取得了相當可觀的成績，但是人多地少的基本國情決定了我國的人地矛盾將會長期制約城鎮(zhèn)的發(fā)展。因此在城鎮(zhèn)建設的過程當中，必須要堅持可持續(xù)發(fā)展與利用的原則，合理規(guī)劃及應用土地資源，才能不斷提高土地的利用效率，從根本上改善當前我國土地利用的困境，使我國國民經濟真正實現(xiàn)健康及穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位：福建農林大學；本文系福建農林大學資環(huán)學院基金項目“基于3DGIS的城市房地產市場研究”成果，項目編號：6108C1104）

責編/張曉