推進信息公開創新高校管理

呂艷濱　田禾

【摘要】文章根據教育部《高等學校信息公開辦法》、《高等學校信息公開事項清單》等規定，選取115所高等學校，通過觀察其門戶網站、實際驗證等方法，對其基本情況、招考信息、學生管理、財務管理公開和信息公開欄目建設等內容，進行了調研和測評。測評發現，2014年高等學校信息公開工作推進有力，但也存在部分信息公開不全面等問題。

【關鍵詞】教育透明度 高等學校網站 信息公開 指數

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

高等學校，俗稱“大學”，是依照《高等教育法》等法律法規設立的，符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，為公民提供高等教育服務，不以營利為目的的教育機構。優質的高等教育是提升國民素質、培育高素質人才、提升國家綜合實力的根本，為公民提供高水平的高等教育，是國家履行教育公共職能的重要體現。因高等學校之公共屬性，《政府信息公開條例》第三十七條明確規定教育信息公開應參照該條例的要求。同時，如果認定學位授予為《教育法》授權的行為，那么，高等學校授予學位相關的行為還應適用《政府信息公開條例》第三十六條的規定。因此，高校對社會公開相關信息，既是滿足公眾知情權的需要，也是其應盡之義務。

公開高等學校信息可以增強其管理透明度，保障公眾、學生、教職員工合法權益，監督高等學校依法治校。公開高等學校信息也是教育行政管理部門創新高等學校管理理念與管理方法、提升管理水平、促進高等學校學術自由的重要手段。近年來，不斷爆出高等學校腐敗、管理不善等問題，引發社會關注。為了規范高等學校管理，回應社會關切，教育部早在2010年就發布了《高等學校信息公開辦法》（教育部令第29號），對高等學校公開信息的范圍、方式、方法等做了規定。2014年，教育部再次發布了《高等學校信息公開事項清單》（教辦函[2014]23號），梳理了法律、法規、規章中有關高等學校信息公開的規定，以清單的形式，明確了公開的范圍和標準，提出引入第三方對教育部直屬高等學校落實情況開展評估，并適時組織督查，評估和督查情況將向社會公開。

為了了解高等學校落實信息公開要求的情況，中國社會科學院法學研究所課題組對75所教育部直屬院校、112所“211”工程高等學校、39所“985”工程高等學校進行了觀察，因上述三類高等學校存在交叉重復，實際共包括115所高等學校。需要說明的是，信息公開水平只是反映高等學校管理水平和依法治校水平的指標之一，其并不一定直接反映其教學科研水平，但信息公開做得好，必然會對其管理水平和教學科研水平有所促進。

高等學校信息公開的亮點

教育行政主管部門創新高等學校信息公開工作，推動和主導效果明顯。教育部出臺的《高等學校信息公開辦法》對高等學校信息公開的內容、途徑和要求、監督和保障等做了全面明確的規定。為了提升公開效果，《教育部關于公布〈高等學校信息公開事項清單〉的通知》率先采用清單的形式，列舉了高等學校應予公開的事項，并附有各項內容所對應的具體文件依據。清單是高等學校信息公開的最低要求，將根據法律法規的規定及社會形勢的需求不斷擴大范圍、細化要求。

教育部的指引、督促在高等學校信息公開工作中功效顯著。測評結果顯示，2014年不少高等學校的網站建設、公開欄目、各類信息公開均有了顯著改善，網站信息發布較為及時，政府信息公開欄目等網站欄目紛紛上線，信息公開水平及效果也有明顯提升。這與高等學校信息公開工作受到重視的發展趨勢相一致，也與教育部對高等學校信息公開的力推密不可分。

注重信息公開專門平臺建設，提升信息發布效果。為了適應信息化時代信息公開的需要，高等學校網站的信息公開專欄應運而生，使各類信息在統一的欄目或平臺集中及時發布，既有利于提高公眾信息檢索的便捷性，也便于實現信息之間的連貫性與可比性。80%以上的高等學校均設置了合作辦學、校園安全、后勤保障、招考信息、獎助學金、財務管理、校辦企業等方面的專門欄目，其信息公開工作受到重視，這是進一步做好欄目內具體信息公開的重要前提。

2014年12月31日前，有101所高等學校在門戶網站設置了公開專欄，占87.83%。其信息公開制度、指南、目錄、最新信息公開等欄目要素配置齊全。

高等學校規章制度類信息公開較好。高等學校章程作為高等學校治理的基本準則，是促進高等學校依法治校、科學發展的重要文件，屬于高等學校規章制度體系中重要內容之一，不少高等學校都制定了本校章程并得到了教育部的核準。核準后的章程不但公開在本校門戶網站，也在教育部門戶網站集中對外發布。很多高等學校對章程的制定非常重視，并開辟專題網站公開章程的制定動態。比如北京交通大學、對外經濟貿易大學、湖南大學、四川大學、中國傳媒大學、東北大學、大連海事大學等高等學校均開設了專門的章程建設網站，記錄了該校在章程制定過程中的所有信息，方便社會公眾了解并提供相關意見和建議。

傳統上社會關注度較高的信息在網絡平臺上公開程度也較高。招生信息是高等學校招考工作的基礎信息，關系到考生切身利益，秘而不宣會導致社會公眾特別是廣大考生在報考時無所適從。在網絡平臺興起和普及之前，招生簡章、歷年錄取最低分、歷年錄取人數等信息的發布主要依靠傳統的紙質媒體以及相關的招生宣傳材料。網絡普及后，各高等學校重視通過門戶網站及時公布上述信息，基于網絡信息傳播的即時性及獲取信息的便捷性，方便社會公眾查詢。測評結果顯示，列明2014年度招生章程全部內容的高等學校有114所，占 99.13%。

部分高等學校信息公布程度比清單的要求更高。《高等學校信息公開事項清單》是高等學校信息公開的最低要求，教辦函[2014]23號也明確規定，各高等學校可在清單基礎上進一步擴大公開范圍，細化公開內容。測評發現，一些高等學校的信息公開工作在細節上做得尤為出色。例如，華東理工大學與華南理工大學在公布校領導簡歷及分管工作時，同時公布了校領導的電話及電子郵箱；武漢理工大學在公布校級領導干部社會兼職情況時，不僅有完整的統計表，并有是否領取報酬、是否報批的說明；云南大學在公布校領導因公出國（境）信息時，同時公布了國（境）外邀請方的邀請函電子版。上述做法積極、主動、完整、充分地公開了相關信息，有助于提升社會公信力。

不少高等學校開通了依申請公開渠道。依申請公開是指社會公眾依法申請高等學校向其公開某方面信息的制度。依申請公開意味著高等學校信息公開不僅僅是學校一方的事情，公眾也有主動權和選擇權。截至2014年12月31日，有81所高等學校公開了依申請公開申請程序，占70.43%；有87所高等學校開通了依申請公開渠道，占75.65%。

高等學校信息公開存在的問題

部分高等學校對信息公開工作重視不夠。根據教辦函[2014]23號文，各高等學校應落實信息公開清單要求，文件也給各高等學校預留了數月的時間。但截至2014年12月31日，仍有部分高等學校未能達到要求。可見這些高等學校并未對信息公開工作給予足夠的重視。

信息公開不規范，及時性、全面性差。各高等學校都不同程度地存在信息公開不規范的問題。首先，部分信息未發布在本校門戶網站。比如，南京大學、大連理工大學的章程信息在教育部網站可以檢索到，卻無法在本校門戶網站找到。

其次，信息發布不全面，存在部分公開、部分未公開的情況。比如，一些高等學校也存在部分機構沒有職能介紹、機構的信息鏈接無效的情況。同樣，在校級領導社會兼職的公開方面，大部分高等學校均僅提及部分領導的社會兼職情況。

再次，社會關注的熱點問題公開程度不高。例如，在本科生自主選拔招考、保送生招考、高水平運動員招考、藝術特長生招考等特殊類型招考中，高等學校的自主權較大，其考生資格信息和特殊項目成績的透明性對招考的公平、公正至關重要，這些領域也是當前腐敗多發領域和社會公眾關注的焦點。但此方面的信息公開情況還不理想。如，有36所高等學校公開了2014年度保送生的考生資格信息及測試項目結果，僅占31.30%；有49所高等學校公開了2014年度自主招考考生的資格信息及測試項目結果，僅占42.61%；有58所高等學校公開了2014年度高水平運動員招考考生的資格信息及測試項目結果，僅占50.43%；有34所高等學校公開了2014年度藝術特長生招考的考生資格信息及項目結果，僅占29.57%。

最后，部分應予對外公開的信息僅對內部公開。例如，在華東師范大學信息公開網上點擊“校級領導干部因公出國（境）情況”鏈接到“華東師范大學公共數據庫服務系統”，查詢者需要登錄才能進入。

財務信息的發布不理想。調研發現，高等學校財務信息公開情況還不理想。公立高等學校的主要資金來源于國家撥款，公開其資金收入、支出等財務信息，是其應盡之義務，也有助于監督其規范經費收取和使用。調研顯示，88所高等學校公開了本校的財務及資產管理制度，占76.52%。有77所學校公開了本校受捐贈財產管理制度規范，占66.96%。有71所學校公開了一年內接受捐贈財產的信息，占61.74%。有52所學校公開了一年內所接受捐贈財產的使用信息，占45.22%。

“四張預算表”（收支預算總表、收入預算表、支出預算表、財政撥款支出預算表）是公共財政背景下對于預算公開的基本要求。有78所高等學校公開了2014年度收支預算總表，占67.83%；有77所高等學校公開了2014年度收入預算表和支出預算表，占66.96%；有78所高等學校公開了2014年度財政撥款支出預算表，占67.83%。有80所高等學校公開了2013年度收支決算總表，占69.57%；有78所高等學校公開了2013年度收入決算表，占67.83%；有79所高等學校公開了2013年度支出決算表，占68.7%；有80所高等學校公開了2013年度財政撥款支出決算表，占69.57%。

網站建設和維護水平低，網頁友好性欠佳。高等學校網站是虛擬的高等學校，是公眾了解高等學校情況的重要渠道，網站運行的穩定性、網頁友好性是便利公眾查詢的基本要求，因此，設計網站應考慮公眾的查詢、瀏覽習慣。測評發現，高等學校門戶網站建設和維護水平較低、網頁友好性較差。首先，部分高等學校的網站信息鏈接無效或者鏈接錯誤。測評期間，多家高等學校存在網站欄目鏈接無效的情況。其次，不同欄目之間信息界限不清、分工不明，信息重復或信息空白現象突出。例如，研究生復試考生名單及復試成績應對外公布，有些高等學校表示會公開在本校二級院系網站，但其二級院系鏈接無效或者在其指定院系的網頁上無法查詢到相關信息，而有些高等學校雖然在本校一級招生網頁和二級院系網頁上都公開了部分名單，但兩者不一致，給查找相關信息增加了難度。再次，高等學校網站搜索功能及其有效性普遍較差。搜索功能是方便公眾查閱網站信息的重要手段，但很多高等學校的門戶網站并不能提供有效的搜索功能。最后，個別學校網頁設計不合理，閱讀體驗較差，包括字體設計、網頁色彩搭配等細節。

依申請公開的渠道暢通性與答復規范性待提高。首先，部分高等學校的申請渠道還不夠暢通，課題組僅向83所高等學校成功發送了申請，其余學校或者沒有開通申請渠道，或者申請渠道無效，如有的高等學校提供的在線申請渠道無法使用。其次，依申請公開答復率低、時效性差。項目組共收到有效回復41個，其中符合時效要求的僅40個，過半數的高等學校沒有在規定期限內做出答復，依申請公開的按時回復率比較低。最后，答復形式不規范。在收到的41所高等學校的答復中，有7所高等學校是通過電話回復的，有1所高等學校是通過EMS回復的，有33所高等學校是通過電子郵件回復的。絕大多數高等學校只是給出了信息所在網頁鏈接等的簡單說明，只有武漢大學、華北電力大學、浙江大學、蘇州大學、復旦大學等5所學校出具了加蓋學校公章的正式回復函。

完善高等學校信息公開工作的建議

轉變高等學校治校理念。公開透明提升是高等學校實現治理體系和治理能力現代化的重要路徑。高等學校推進依法治校，促進學術自由，提升教學科研水平，必須轉變傳統的、封閉式的管理理念與管理方式，注重提升和尊重教職員工、學生的主體地位，保障公眾對學校運營的知情權。高等學校應積極響應公開要求，借此提升管理水平和自身綜合實力。

強化信息公開專欄建設。信息公開專欄是做好網站公開的重要載體。為此，尚未設置信息公開專欄的高等學校，應盡快參照信息公開專欄建設方面好的經驗和做法，建立起信息公開專欄，并在高等學校網站首頁顯著位置予以醒目顯示。此外，信息公開目錄應當按照《高等學校信息公開事項清單》的類別和事項內容予以設置，并通過目錄和內容有效鏈接到具體應公開的信息。最后，建議教育部組織研發或推選出高等學校信息公開專欄范本網站，用于指導和統一各高等學校信息公開專欄的建設，提升信息公開專欄建設的規范化程度。

提高網站建設和維護水平。網站打開速度緩慢、無法打開，或者鏈接無效、鏈接錯誤的情況影響公開效果，出現上述情況后，即使相關信息已經在相關網頁公布，如果公眾無法獲取，也無異于沒有公開。另外，網頁布局設計不合理也會影響到信息查找的便捷性。對此，首先，應加強網站硬件建設，確保網站運行流暢。其次，應完善網頁設計，使網站版面簡潔美觀，各信息欄目設計科學合理，方便公眾在海量信息中查找所需。再次，定期核查并糾正相關欄目及主題沒有鏈接、鏈接無效、鏈接錯誤的現象，減少已公開信息因鏈接問題而無法獲取的情形。另外，對信息進行歸類、整合，按照所屬欄目和內容分門別類，使信息公開內容層次分明、信息發布位置固定有序。最后，完善信息檢索功能。建議建立健全網頁信息搜索引擎，在保證簡單搜索有效的前提下，探索組合搜索的高級模式，為社會公眾快速找到目標信息提供支持和幫助。

加大重點領域信息公開力度。各高等學校應進一步明確相關重點領域的信息公開主體、公開時限、公開內容、公開位置，做到應公開的信息及時、全面、有效、準確，避免信息發布各自為政或責任空白。同時，對社會關切的熱點問題應作出積極回應，充分保障廣大師生、利害關系人及社會公眾的信息知情權。

進一步規范依申請公開工作。健全依申請公開申請程序和渠道。尚未開通申請渠道的學校應盡快開通，確保公眾方便快捷地提出申請，保持申請渠道的暢通性。應在網站醒目位置提供信息公開申請表格的文檔，供申請人下載使用。對申請信息公開的回復要認真對待，按時、規范答復。依法應公開的信息要及時、全面地提供給申請人，已經主動公開的應當告知獲取的方式，不予公開的要說明依據、理由和救濟渠道。應推進答復的格式化，各類型的答復應采取書面形式。建議教育部制作答復書的示范文本，供各高等學校答復時參考使用。

（作者均為中國社會科學院法學研究所研究員；本文系中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目成果）

責編/韓露（實習）