政府行政結構關系與信訪接待體制改革

孫成娟　涂金坤

【摘要】文章根據黨的十八屆三中全會關于“轉變政府職能必須深化機構改革”的要求，從政府行政結構關系角度，提出對政府信訪接待體制進行改革的思路，即在堅持現有人大代表選舉制度的基礎上，各級地方選舉出少量的職業人大代表，接待處理信訪問題。這樣有利于加強行政監督，提高行政效率，從根本上掃除原來信訪體制的弊端。

【關鍵詞】深化改革 職業人大代表 信訪 體制

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

隨著改革開放的深入發展，社會矛盾日益凸現，信訪現象頻繁不斷，地方政府派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪和不正常上訪民眾的“截訪”現象比較嚴重，形成了一種惡性循環，造成了負面的社會影響，損害了黨和政府的形象。這就使得信訪辦公室的功能違背了當初設置的初衷。著名學者胡鞍鋼在其出版的《中國崛起之路》中引述國家信訪局統計的數據，顯示在當前民眾信訪特別是民眾集體上訪反映的問題中八成以上是基層應該解決也可以解決的問題。但是為什么不能得到解決？究竟怎樣才能有效地解決這個問題？

要從根本上解決上訪問題，必須從改革政府信訪體制入手

為了解決民眾上訪這個中國獨特的景象，專家學者和信訪部門提出了很多很好的建議和措施：

有的提出要改進和完善信訪工作考核方式，從數量型考核向質量型考核轉變，即從注重對信訪登記數量的考核向解決信訪問題效果的考核轉變；有的提出要進一步暢通和拓寬信訪渠道，保障群眾更加方便地提出訴求。要改革信訪工作制度，增加網上受理信訪方式，建立及時就地解決群眾合理訴求體制。加強依法治國建設，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。

有的提出大力推行“陽光信訪”，利用現代發達的網絡技術手段，從整體上推進信訪信息化改造，建立開放的“信訪事項辦理群眾滿意度評價體系”，把辦理工作置于群眾的監督之下，健全疑難繁雜信訪事項公開聽證制度，增加信訪工作透明度，提高信訪公信力；有的提出要通過縣、市為重點的領導干部接訪下訪、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪等方式，開展信訪事項復查復核工作；有的提出要積極引導群眾以理性合法的方式逐級表達訴求；甚至有的省人大代表在人代會小組討論會上，提出做大信訪會傷害法治，干脆建議條件成熟時取消信訪制度，等等。

這些建議和措施，有的是針對政府提出的，有的是針對信訪部門提出的，也有的是針對信訪的老百姓提出的，當然，所有這些建議和措施，出發點是好的，有的也是可行的，有的能否做得到是值得商榷的，但有的是回避矛盾，無益于問題的解決。其中即使是好的建議和措施也只能是對信訪工作的修補或完善，都不可能從根本上解決民眾上訪的問題。因為，結構決定功能，從行政管理學角度來說，信訪問題得不到有效解決或越級上訪是由信訪機構與其他政府行政機關的結構及其關系決定的。

從社會事務或專業的角度來看，行政管理的內容可劃分為各種專門行政，如經濟行政、企業行政、教學行政、外交行政、軍事行政、公安行政、衛生行政、交通行政、外貿行政等等，為此政府設置了相應的管理機關。信訪辦不屬于以上各種專門行政中的一個行政機關中的任何一個，而是處理傳達老百姓對基層行政機關意見的一個辦事機構。它最多是和政府所屬的其他行政機關相并列的平行同級的行政機關，它不是凌駕在政府所屬的這些專門行政機關之上和這些專門行政機關有隸屬關系的行政機關。

在所有行政機關中，不管是縱向的垂直系統還是橫向的平行系統，它們之間有共同關系，各級行政機關都有憲法和有關法律、行政法規規定的職權范圍，在行使職權時，既不能瀆職，又不能越權，必須各司其職，各謀其政，各負其責。在不相隸屬的行政關系中有同級機關和非同級機關，它們之間的主要關系是行文關系、協商關系和委托關系。非隸屬機關之間行文一般采用“函”的程式互相商討工作、詢問和答復問題；在不相隸屬的同級機關和非同級機關之間，彼此間發生的有關事項，只能通過協商協議的方式解決；本機關職權范圍內的事項，如果需要非隸屬機關代為處理，只能通過委托的方式處理。政府行政機關的結構及其相互關系，決定了信訪辦辦事的功能是很有限的，其效率也是低下的。信訪辦對于群眾反應的涉及到其他同級或下級沒有隸屬關系的行政機關的問題，不可能用強制性的力量來處理，責令其他行政機關去依法實事求是地解決，更沒有對不作為的機關進行處罰的權力。這種關系，導致上訪和越級上訪的現象不可避免的產生。

追求實效是行政管理的目的和核心要求。行政管理中的權變原理認為無論是行政組織結構、領導指揮系統還是具體的管理活動，實際上不存在普遍適用于一切部門或單位的完美的形式和方法，要求根據管理系統所處的內外具體條件，適時調整管理對策和管理方法。各級行政機關為完成工作任務，講求實效，必須一切從實效出發，管理活動只要行之有效，就應該堅持下去；反之，只從“符合”這個思想或那個思想出發，不顧本系統的實際情況，運行過程問題多，無實際效果，不能很好服務百姓，那就應當進行調整或糾正。既然信訪辦和政府的其他行政機關的結構關系，使得群眾反映的問題難以解決，產生了“上訪”和“越級上訪”，那么應如何改革信訪體制？香港范徐麗泰曾經談到她當香港立法會議員和全國人大代表的體會，對于我們有某些啟迪和借鑒作用。

香港社會實踐對我們改革信訪體制的啟迪

在21世紀初，香港特區立法會主席范徐麗泰作為全國人大代表，在面對記者的相關采訪時，強調香港老百姓對議員的職責和作用很了解，有問題都會跟議員溝通。

范徐麗泰介紹了她在香港的工作方法方式。在香港，她有自己的辦事處和助理，老百姓有問題可以隨時通過電話或其他途徑溝通，助手們了解情況以后，會及時向她匯報后解決問題。因此而產生的費用是實報實銷，但每個月有個限度，大概十幾萬港元。關于當人大代表，范徐麗泰強調說，她為此特地另外租了個地方請了個辦事人員接待來訪，而這些費用都是她自己出的，她不會動用立法會的一分錢來做人大代表的工作。

在香港人大代表團面對中外記者發言時，范徐麗泰呼吁內地政府有關部門應提高辦事效率、對代表提出的問題能給個負責任的答復。她說，她替申訴人向內地有關部門反映的問題解決的不盡如人意。在香港，議員寫信向政府反映問題，在規定時間里肯定會有答復。如果沒有，這件事情就會被提上議程，請負責相關事務最高政府官員在立法會事務委員會上作出解釋，甚至道歉，如果情況嚴重就有被彈劾的危險。

范徐麗泰當香港立法會議員和當全國人大代表反應兩地老百姓的訴求，為什么會有兩種不完全一樣的結果？原因就在于她當立法會議員是專職的，而當全國人大代表是兼職的，專職的議員和行政機關的關系，不同于信訪辦和行政機關的關系。在香港，政府怕議員，香港議員怕市民，香港市民怕法律；在大陸政府不怕信訪辦，信訪辦不怕老百姓。

在香港議員分為立法會議員和區議員。區議員巴不得市民投訴，沒有投訴來處理哪來的政績，怎么拉選票啊。區議員有自己的廣告牌：“會見市民，接受申訴，個案求助，社區問題”，“接受社區投訴，義務法律咨詢，每星期會見市民，免費平安服務”，“預約及查詢電話********，地址******”，香港議員和政府機關的關系及其這些作為，恐怕就是在香港為什么幾乎沒有像中國大陸這種獨特的越級上訪景象和“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的主要原因。

那么，大陸的人大代表能否也像香港議員這樣作為呢？答案是否定的。因為人民代表大會代表與香港議員有著本質的區別。我們的人大代表來自全國各地區、各民族，有各自的工作崗位，需要完成各自的工作職責。他們在人大會議期間依法集中行使職權，而不是每個代表個人直接去處理問題，各級人大常委會辦事機構是代表的集體參謀助手和服務班子。而香港議會的議員則是脫離生產工作第一線的“職業議員”，是一個擁有自身特殊利益和獨自開展工作的共同體。

既然大陸的人大代表不能像香港議員那樣作為，那么能否在堅持人民代表大會制度的基礎上，選拔出少量的地方職業人大代表，從事信訪接待工作，學習香港特區議員接待民眾信訪和投訴的做法？以避免民眾直接和政府或政府部門發生矛盾和沖突，從而產生上訪和越級上訪的現象。

行政機構主要是根據行政管理的功能要求設計的，秉承管理機構的原則來設計組織機構，才能做到機構設計合理，功能齊全協調，實現行政管理科學化。兼職人大代表有廣泛的代表性做全國人民和國家的大主，參與國家大政方針的制定；少量的地方專職人大代表做身邊老百姓現實利益的小主，接待處理老百姓的具體訴求。這樣就符合行政管理功能的設計要求，體現了人民群眾的根本利益和具體利益的一致性和統一性。

撤銷原來的信訪辦，由職業人大代表從事負責接待群眾的訴求。這樣改革后的信訪辦的組成結構不同，其功能就不同。因此，民眾有什么問題要求，去找職業的人大代表反映。這些職業的人大代表像范徐麗泰那樣通過其辦公室調查研究分析民眾的訴求后，向政府有關行政機關提出在規定時間完成規定動作，如果拖延不完成，這件事情就會提上議程，向有關行政負責官員問責，請負責相關事務最高政府官員在相應的人大常委會上作出解釋，甚至道歉，以致可以提出彈劾或罷免案，使得那些老百姓反映的問題應該解決和能解決而不解決的官員下課。這樣就會形成政府怕人大代表，人大代表怕老百姓，老百姓怕法律的“有機綠色”的法治生態環境。這不但體現了人民當家作主的社會主義民主的本質，而且有力地推動群眾合理投訴的有效解決，能夠從根本上克服多年來原有信訪制度難以解決的上訪和越級上訪現象。

專職人大代表從事接待民眾的投訴，能夠較好地完成應該由原信訪辦完成、但原有政府行政體制決定原信訪辦又不能完成的行政管理控制功能的主要任務，即通過反應、監督、檢查和反饋，掌握情況，發現問題，采取措施，糾正偏差，保證“行政機器”按科學軌道有效運行，最終達到預期管理目標。

鑒于我國人民代表大會的會期較短，會議周期較長的特點，我國權力機關監督職權的行使，受到了一定限制。因此，應在充分發揮現有監督形式作用的基礎上，在地方設立專職的人大代表，形成一個獨立的行政監督的無形常設性機構。它獨立于行政機關以外，對行政機關的所有行政活動實行及時監督—處理人民群眾的信訪和上訪。這樣就能夠使行政監督得到充分全面及時有效的實現，使官僚主義、形式主義、享樂主義、貪污腐敗難有藏身之地，同時可以大大提高行政效率。

在堅持人民代表大會制度基礎上，競選出少量的地方職業人大代表從事信訪接待工作這一改革的思路不僅符合行政管理學的基本原理的要求，而且有其法律依據。

地方職業人大代表從事信訪接待工作的理論依據和法律依據

我們這個設想不僅從香港的社會實踐來看是可行的，而且在理論上也是有依據的。

學習香港的職業議員的做法，在堅持原有的人大代表選舉制度的基礎上，選拔出少量的地方職業人大代表，從事信訪接待工作，不是搞資本主義的民主，因為資本主義民主的實質是搞三權分立。這種改革沒有否定我國以堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一為關鍵的有中國特色社會主義的民主政治制度。兼職的人大代表和職業的人大代表各自有自己的優勢和長處，讓少量的地方職業人大代表接待處理民眾的上訪，是一個解決群眾與政府矛盾的方法，不具有特殊的社會屬性，資本主義可以用，社會主義也可以在一定范圍內借鑒使用，如果運行成功，就可以推廣。

撤銷原有的政府信訪機構，讓職業人大代表進行接待信訪工作不僅有理論依據，而且有法律依據。《憲法》中“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，明確了公民對國家機關和國家工作人員都有提出批評和建議的權利。作為廣大選民選出的職業人大代表同樣有監督權，而且使這一權利能夠落到實處。

《代表法》第二十九條規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，有權向本級人民代表大會常務委員會提出對各方面工作的建議、批評和意見。建議、批評和意見應當明確具體，注重反映實際情況和問題。”

由于職業人大代表的存在，以上所有這些規定都能得到有效落實。同時，部分職業人大代表的存在，克服了兼職代表在時間和精力的不足。能夠保證在信訪接待日或參與信訪其他事項的協調、催辦、視察以及維穩工作的順利進行。

十八屆三中全會關于全面深化改革的精神為改革信訪制度指明了正確方向

十八屆三中全會決定中指出，解放思想永無止境，改革開放永無止境，為了實現中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革 。

如果不繼續解放思想，就會提出這樣的疑問，接待信訪本是政府部門的職責，代表人民行使國家權力、參政議政的人大代表，怎么干起了政府信訪接待員的活兒？使深化機構改革難以推進。

在堅持人民代表大會制度基礎上，通過競選選舉出少量的地方職業人大代表，接待處理民眾的投訴。這個設想堅持了十八屆三中全會重申的—人民當家作主是我國社會主義民主政治的本質和核心要求，符合“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的要求，有利于發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，有利于推動人民代表大會制度與時俱進。

這個設想符合黨的十八屆三中全會在“創新有效預防和化解社會矛盾體制”中提出的“建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障”的要求，有利于解放和增強社會活力，有利于破除原來信訪體制機制弊端，有助于暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。有助于編織社會“安全網”和“補短板”，有利于促進社會公平正義。

總之，這個設想有助于落實黨的十八屆三中全會提出的切實轉變政府職能，推進深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力；有利于讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，有利于健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，把權力關進制度籠子里；有利于加強行政監督，提高行政效率，由管理型政府走向服務型政府。

（作者單位：宿遷學院）

責編/王坤娜