鄉(xiāng)村社會(huì)病治理中的鄉(xiāng)權(quán)活動(dòng)

郎佩娟

【摘要】鄉(xiāng)村社會(huì)病的形成是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行重城市、輕鄉(xiāng)村政策的結(jié)果。事實(shí)上，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的所有問(wèn)題都與政府活動(dòng)有關(guān)。在各級(jí)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離鄉(xiāng)村最近，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中，既有壓力，又有優(yōu)勢(shì)。本著“守土有責(zé)”的理念，我國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有為、有擔(dān)當(dāng)，做好應(yīng)做之事。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村社會(huì)病 鄉(xiāng)權(quán)活動(dòng) 鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在許多人記憶中，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村盡管沒(méi)有城市的繁華發(fā)達(dá)和熱鬧時(shí)尚，但山明水秀、綠意融融、空氣清新、民風(fēng)淳樸、安靜祥和。這樣的鄉(xiāng)村，令曾經(jīng)到過(guò)那里和從那里走出來(lái)的人都無(wú)限眷戀，都懷有抹不去的鄉(xiāng)愁。但是，曾幾何時(shí)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的這些美好在當(dāng)代鄉(xiāng)村已不復(fù)存在，取而代之的是一系列“鄉(xiāng)村病”。

鄉(xiāng)村病是指發(fā)生在鄉(xiāng)村的、由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡而導(dǎo)致的各種社會(huì)弊病。本文所提“鄉(xiāng)村社會(huì)病”是指鄉(xiāng)村中存在的除政治、經(jīng)濟(jì)以外的其他社會(huì)問(wèn)題，主要涉及農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等。

“鄉(xiāng)村社會(huì)病”的表現(xiàn)

20世紀(jì)90年代后，我國(guó)城鄉(xiāng)差距日益拉大。為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)啟動(dòng)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

在法學(xué)視角中，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是指通過(guò)制度變革和漸進(jìn)過(guò)程，更好地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，使鄉(xiāng)村與城市獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，使農(nóng)民與市民享有平等權(quán)利，享受平等的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明。

從總體看，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革成效顯著。改革開(kāi)放后，我國(guó)率先推進(jìn)農(nóng)村改革，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化。近年來(lái)，中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，不斷加大強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策力度，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得到顯著加強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)得到明顯改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整取得重大進(jìn)展。但由于欠賬過(guò)多、基礎(chǔ)薄弱，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出。鄉(xiāng)村社會(huì)病就是這些不平衡、不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。

鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。由于歷史形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)事業(yè)滯后是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育薄弱，其主要表現(xiàn)是經(jīng)費(fèi)投入不足和辦學(xué)條件差。近些年來(lái)，由于學(xué)齡人口減少、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些地方施行撤點(diǎn)并校。撤點(diǎn)并校在改善鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件、提高辦學(xué)效益和質(zhì)量的同時(shí)，也帶來(lái)了部分學(xué)生上學(xué)路程遠(yuǎn)、上下學(xué)交通安全存在隱患、生活成本增加等新問(wèn)題。與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴隨，農(nóng)民到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)已成為一種常態(tài)，由此產(chǎn)生出“農(nóng)民工”這一特殊社會(huì)群體。近些年來(lái)，農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境有所改善，但從總體看仍不樂(lè)觀。

此外，已覆蓋我國(guó)廣大鄉(xiāng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在使農(nóng)民受益的同時(shí)也存在保障和理賠范圍窄、保障水平低等問(wèn)題。雖然各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)貼逐年增加，2014年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)320元，但由于我國(guó)醫(yī)療價(jià)格水平不斷上漲，顯然無(wú)法給農(nóng)民醫(yī)療帶來(lái)足夠保障。當(dāng)前，鄉(xiāng)村老年人留守現(xiàn)象十分普遍，新農(nóng)保制度實(shí)施5年來(lái)，主要存在的問(wèn)題是保障水平低。據(jù)估算，即便按每年500元的檔次繳費(fèi)，農(nóng)民每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額也僅有129元。

鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。國(guó)家發(fā)改委2011年10月發(fā)布的《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2011）》在肯定近年來(lái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得成效的同時(shí)，也指出了問(wèn)題，例如，衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展不能滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不同程度地存在條件簡(jiǎn)陋、裝備缺乏、布局不合理、急救醫(yī)療服務(wù)能力和水平差等問(wèn)題；文化設(shè)施落后于城市，文化人才結(jié)構(gòu)與布局不合理，公共文化設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用無(wú)保障機(jī)制等。這說(shuō)明，創(chuàng)新和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施決策、建設(shè)、運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，切實(shí)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題，仍是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的艱巨任務(wù)。

鄉(xiāng)村社會(huì)治安堪憂。近些年來(lái)，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象日益凸顯，即留守鄉(xiāng)村的多是婦女、兒童和老人。鄉(xiāng)村空心化引發(fā)了鄉(xiāng)村治安案件的一些新特點(diǎn)，包括盜竊侵財(cái)類案件發(fā)案率高、開(kāi)賭場(chǎng)、由鄰里糾紛和家庭矛盾引發(fā)的治安案件增加、村霸鄉(xiāng)霸活動(dòng)抬頭等。2013年12月23日習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)指出：農(nóng)村社會(huì)治安不容樂(lè)觀，一些地方違法犯罪活動(dòng)不少，黑惡勢(shì)力活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，邪教和利用宗教進(jìn)行非法活動(dòng)仍然較多。他還說(shuō)，要嚴(yán)厲打擊擾亂農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序、危害農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全的涉農(nóng)犯罪，堅(jiān)決打掉農(nóng)村涉黑涉惡團(tuán)伙，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。上述講話既反映了鄉(xiāng)村社會(huì)治安的真實(shí)狀況，同時(shí)也指明了鄉(xiāng)村社會(huì)治安治理的任務(wù)和目標(biāo)。

鄉(xiāng)村環(huán)境污染加劇。近些年來(lái)，由于環(huán)境保護(hù)工作力度加大，城市環(huán)境污染有所緩解，工業(yè)污染比重得到控制并有所下降。但是，伴隨制造業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，許多高污染企業(yè)不斷向鄉(xiāng)村和山區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境污染和人居環(huán)境臟亂差。鄉(xiāng)村環(huán)境污染遍及各個(gè)方面，包括水污染、土壤污染、農(nóng)藥污染、化肥污染、農(nóng)膜污染、禽畜養(yǎng)殖污染等。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村已變成“大工廠”，工業(yè)廢氣、廢水、固體廢棄物隨意排放，鄉(xiāng)村環(huán)境污染（特別是水污染）十分嚴(yán)重。鄉(xiāng)村環(huán)境污染已成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民身心健康和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大障礙。不僅如此，近些年來(lái)，鄉(xiāng)村環(huán)境污染還引發(fā)了多起群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成嚴(yán)重威脅。

“鄉(xiāng)村社會(huì)病”的由來(lái)

鄉(xiāng)村社會(huì)病的形成是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行重城市、輕鄉(xiāng)村政策的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)政策偏差在不同歷史時(shí)期有不同的表現(xiàn)。改革開(kāi)放前，城鄉(xiāng)政策偏差主要表現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展抑制過(guò)多、剝奪過(guò)重；改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)政策偏差主要表現(xiàn)在一些地方對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展支持保護(hù)不足，由此導(dǎo)致不僅沒(méi)能徹底解決歷史欠賬，而且還增添了一些新問(wèn)題，例如鄉(xiāng)村環(huán)境污染問(wèn)題。

改革開(kāi)放前的城鄉(xiāng)政策偏差。1978年以前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展抑制過(guò)多、剝奪過(guò)重，以至傷了鄉(xiāng)村社會(huì)的“元?dú)狻?。在政治上，農(nóng)民雖然有平等地位之名，但卻無(wú)工農(nóng)平等之實(shí)；在經(jīng)濟(jì)上，工農(nóng)價(jià)格剪刀差使農(nóng)民長(zhǎng)期受到“取予不均”的不公平待遇，特別是用命令方式、以國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)的農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)，使鄉(xiāng)村和廣大農(nóng)民的利益遭受長(zhǎng)期損害。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性估計(jì)不足，因而制定、實(shí)施違背科學(xué)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的城鄉(xiāng)政策，實(shí)為一種必然。

改革開(kāi)放后的城鄉(xiāng)政策偏差。1978年以后，我國(guó)高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，在農(nóng)村實(shí)施了土地承包經(jīng)營(yíng)制度，近些年來(lái)又推行了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革，力圖糾正長(zhǎng)久以來(lái)造成我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不平衡的政策偏差，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展。但是，由于一些地方對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展支持保護(hù)不足，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展仍面臨諸多問(wèn)題。

例如，對(duì)村民自治保護(hù)不足。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了自發(fā)形成的農(nóng)民自治組織，引起了最高立法機(jī)關(guān)的關(guān)注。1982年《憲法》在第一百一十一條設(shè)置了“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”的規(guī)定。1998年11月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，村民自治獲得法律依據(jù)。但是，《村民委員會(huì)組織法》在一些地方執(zhí)行不力，村民自治程度和實(shí)質(zhì)效能都不高，村民自治虛化，甚至異化為村委會(huì)自治、村干部自治，嚴(yán)重挫傷了村民自治的積極性。由于村民自治虛化，很多事關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)任由村干部獨(dú)斷專行。對(duì)于此類問(wèn)題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視而不見(jiàn)或者無(wú)所作為。

再如，對(duì)農(nóng)民非農(nóng)化保護(hù)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)隔離制度，將人口劃分為市民和農(nóng)民兩種身份，農(nóng)民無(wú)權(quán)享受就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利，也不能在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)。1978年以后，伴隨國(guó)家城鄉(xiāng)體制改革各項(xiàng)政策的實(shí)施，農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始流動(dòng)、轉(zhuǎn)移，中國(guó)社會(huì)亦開(kāi)始成為一個(gè)流動(dòng)社會(huì)。1982年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于疏通城鄉(xiāng)商品流通渠道擴(kuò)大工業(yè)品下鄉(xiāng)的決定》，要求打破地區(qū)封鎖，按經(jīng)濟(jì)合理原則組織商品流通，初步放寬了城鄉(xiāng)限制；1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，允許農(nóng)民在口糧自理的情況下移居小城鎮(zhèn)；1985年，公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口的暫行規(guī)定》，允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店、打工、興辦服務(wù)業(yè)等，確立了與城鎮(zhèn)戶口相銜接的流動(dòng)人口管理制度。

到20世紀(jì)80年代末，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力已經(jīng)由改革開(kāi)放初期不到200萬(wàn)人迅速增加到3000萬(wàn)人，形成了“農(nóng)民工”社會(huì)群體。這一社會(huì)群體的形成拓寬了農(nóng)民就業(yè)渠道、增加了農(nóng)民收入、為城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提供了低成本勞動(dòng)力、促進(jìn)了城市建設(shè)與繁榮、為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)了資金等。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家向現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)型，農(nóng)民非農(nóng)化是一種歷史趨勢(shì)，農(nóng)民就業(yè)也是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，我國(guó)各級(jí)各地政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)因應(yīng)并積極保護(hù)，但這種保護(hù)在許多地方并不積極，以至農(nóng)民工的一些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，例如勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件差、超時(shí)間超強(qiáng)度勞動(dòng)、工資待遇低、勞動(dòng)合同簽訂率低、缺乏勞動(dòng)技能培訓(xùn)、享受不到基本社會(huì)保障、享受不到城市公共服務(wù)、維權(quán)困難、身份轉(zhuǎn)換難等。對(duì)農(nóng)民非農(nóng)化保護(hù)不力，限制了農(nóng)民向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，歸根結(jié)底是阻滯了我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)向現(xiàn)代工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程。

“鄉(xiāng)村社會(huì)病”治理中的鄉(xiāng)政

事實(shí)上，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的所有問(wèn)題都與政府活動(dòng)有關(guān)。在各級(jí)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離鄉(xiāng)村最近。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的這一位置，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中，既有壓力，又有優(yōu)勢(shì)。本著“守土有責(zé)”的理念，我國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有為、有擔(dān)當(dāng)，做好應(yīng)做之事。那么，治理鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好哪些應(yīng)做之事呢？

認(rèn)清鄉(xiāng)權(quán)的特點(diǎn)。按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七項(xiàng)職權(quán)可以看出鄉(xiāng)權(quán)的特點(diǎn)主要有二：執(zhí)行性和增益性。首先，鄉(xiāng)權(quán)全部是執(zhí)行性的，例如執(zhí)行法律、本級(jí)人大的決議、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定等。當(dāng)然，鄉(xiāng)權(quán)也包括決策權(quán)，但這種決策本質(zhì)上是“二次決策”，甚至是“三次決策”，是對(duì)上位法和上位決策的鄉(xiāng)地化，目的是使上位法和上位政策在本鄉(xiāng)得到更好的執(zhí)行。其次，鄉(xiāng)權(quán)不包括行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)權(quán)行使的全部目的就是保護(hù)、維護(hù)、保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利權(quán)益。認(rèn)清鄉(xiāng)權(quán)這兩大特點(diǎn)十分重要，鄉(xiāng)權(quán)的執(zhí)行性和增益性，明確了鄉(xiāng)權(quán)行使的范圍，框定了鄉(xiāng)權(quán)運(yùn)行的方向。也就是說(shuō)，只要將鄉(xiāng)權(quán)用于忠實(shí)執(zhí)法，積極為農(nóng)民增益，鄉(xiāng)權(quán)的運(yùn)用就是正當(dāng)?shù)模沼朽l(xiāng)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。我國(guó)政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)就像“金子塔”，金子塔內(nèi)部分層，處于最上層的是中央政府，處于最底層的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。與其他級(jí)別政府不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不設(shè)職能部門，鄉(xiāng)權(quán)行使和政府職能履行主要依靠?jī)?nèi)設(shè)科室和“七站八所”。作為國(guó)家行政管理的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革中責(zé)任重大，必須將政府職能重心轉(zhuǎn)到促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題治理上。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的前提是縣政府職能轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要履行國(guó)家法律賦予的職能，還要應(yīng)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)任務(wù)。在有些地方，上級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的各種責(zé)任書多時(shí)達(dá)近40種，少時(shí)也有20多種，許多都是“一票否決”責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了為上級(jí)打工的政府，消耗了大量的人力、物力。因此，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，首先縣政府要轉(zhuǎn)變職能，并形成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)的工作考核評(píng)價(jià)體系，取消各種脫離實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作真正引導(dǎo)到為農(nóng)民辦實(shí)事和提供公共服務(wù)上來(lái)。

治理鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題要先易后難，漸次推進(jìn)。鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題多，先解決什么，后解決什么，在哪個(gè)問(wèn)題上切入，在哪個(gè)問(wèn)題上擴(kuò)展，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)政府要統(tǒng)籌安排，漸次推進(jìn)。在這方面，贛州市的做法值得借鑒。在新農(nóng)村建設(shè)中，贛州市做的第一件事就是鄉(xiāng)村環(huán)境整治。這是一件農(nóng)民關(guān)心、要求強(qiáng)烈、受益直接、短期見(jiàn)效的事，這件事做好了，農(nóng)民見(jiàn)到了新農(nóng)村建設(shè)的成效，后面的事情就好做了。贛州市許多農(nóng)村環(huán)境臟亂差，垃圾亂堆、淤泥不清、廁所亂建、蚊蠅遍地、道路不通。贛州市用一年多時(shí)間主抓“三清三改”。三清即清垃圾、清淤泥、清路障；三改即改水、改廁、改路，鄉(xiāng)村容貌有了很大改觀。這件事做后，贛州市又啟動(dòng)了“農(nóng)民知識(shí)化工程”、農(nóng)民培訓(xùn)基地建設(shè)等工作，新農(nóng)村建設(shè)初見(jiàn)成效。

推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展要科學(xué)設(shè)計(jì)，因地制宜。鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的治理要講科學(xué)、用智慧、巧設(shè)計(jì)、順乎自然、因地制宜，不搞大轟大嗡、大拆大建、勞民傷財(cái)。在這方面，海南瓊海市的做法值得借鑒。十八大以來(lái)，瓊海市確立了“打造田園城市，構(gòu)建幸福瓊?！钡陌l(fā)展戰(zhàn)略，據(jù)調(diào)研，目前，全市建成文明生態(tài)村1754個(gè)，占全市自然村總數(shù)的67%，有8個(gè)村鎮(zhèn)被評(píng)為全國(guó)文明村鎮(zhèn)，廣大農(nóng)民群眾得到美的享受，養(yǎng)成美的德行，過(guò)上美的生活，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間各美其美，美美與共，構(gòu)筑起“城在園中、村在景中、人在畫中”的美麗家園。在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村中，瓊海市精心設(shè)計(jì)，巧借山形水勢(shì)，依山順?biāo)?，不占田、不填塘、不砍?shù)、不拆房，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。瓊海市新鄉(xiāng)村既保留了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的清新自然，也兼顧了現(xiàn)代生活的時(shí)尚典雅，鄉(xiāng)村真正成了農(nóng)民的家園、市民的公園、游客的樂(lè)園。瓊海市鄉(xiāng)村治理的思路和做法，對(duì)海南省各地有普遍意義，對(duì)我國(guó)中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境同類型的農(nóng)村也有示范作用。

正確處理鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系。在現(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，即鄉(xiāng)政與村治。鄉(xiāng)政是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的政府行政活動(dòng)，村治是指以村民委員會(huì)為代表的村民自治活動(dòng)。鄉(xiāng)村社會(huì)病的治理需要鄉(xiāng)政與村治的共同作用。自20世紀(jì)80年代初實(shí)行“鄉(xiāng)村分治”以來(lái)，有關(guān)鄉(xiāng)政與村治關(guān)系的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止。盡管兩權(quán)運(yùn)用的范圍和功能不盡相同，但總體目的相同，因而必須處理好兩權(quán)關(guān)系。

處理好兩權(quán)關(guān)系的前提是合理劃分鄉(xiāng)政與村治的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治的有機(jī)銜接。首先，村委會(huì)要將村治的重心轉(zhuǎn)向村集體公益事業(yè)，包括扶助濟(jì)困、教科文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施等，村治處理這些村公益事業(yè)，鄉(xiāng)政起指導(dǎo)和監(jiān)督作用。其次，在落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)合同、土地管理、控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、計(jì)劃生育、征兵優(yōu)撫、扶貧開(kāi)發(fā)等國(guó)家任務(wù)方面，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成。鄉(xiāng)政與村治有機(jī)銜接的目的是避免“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”兩種極端情形的出現(xiàn)，達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家力量的“強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合”，使鄉(xiāng)政和村治都能獲得廣大農(nóng)民的支持和擁護(hù)。

責(zé)編/張曉