國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)及其啟示

仲利娟

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與老齡化時(shí)代的到來(lái)，養(yǎng)老問(wèn)題成為困擾全社會(huì)的一個(gè)難題。中國(guó)是人口大國(guó)，13億人口有將近7億農(nóng)村人口。由于經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，尚未完全破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然在不斷加劇城鄉(xiāng)收入的差距，愈發(fā)使得農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題繁重突出。河南地處中原，是我國(guó)唯一人口過(guò)億的農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村人口占人口總數(shù)的60%以上。截至2012年年底，60歲以上老年人口數(shù)超過(guò)1197萬(wàn)，相比其他省份和地區(qū)，老年人口尤其是農(nóng)村老年人口面臨的養(yǎng)老問(wèn)題尤為突出。

綜觀世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展歷程，正式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)20世紀(jì)50年代才開(kāi)始在歐洲大陸出現(xiàn)，至今全球170多個(gè)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家和地區(qū)中，只有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)覆蓋了農(nóng)村人口。這70多個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式、文化歷史等各不相同，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在覆蓋對(duì)象、待遇水平、資金來(lái)源及運(yùn)行模式等方面也呈現(xiàn)多樣化特征，形成了社會(huì)保險(xiǎn)型、福利保險(xiǎn)型和儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型等三種發(fā)展模式。借鑒國(guó)外尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的運(yùn)行規(guī)律，對(duì)中國(guó)乃至河南省的農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展制度建設(shè)不無(wú)裨益。

一、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要形式

國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集、管理、發(fā)放等方式來(lái)看，主要有以下三種形式：

（一）社會(huì)保險(xiǎn)型

這是在國(guó)際社會(huì)比較受到認(rèn)可的一種主流模式，它以德國(guó)、日本、法國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)等為典型代表。其制度建立的方式主要有以下兩種：一種是為農(nóng)村人口單獨(dú)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，另一種是直接將其城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行延伸和擴(kuò)展，即屬于國(guó)民年金型。該模式的資金籌集主要是現(xiàn)收現(xiàn)付和儲(chǔ)蓄積累，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和企業(yè)的責(zé)任，實(shí)行繳費(fèi)與其個(gè)人收入、退休待遇水平相互關(guān)聯(lián)的辦法，體現(xiàn)激勵(lì)性。由于國(guó)外的土地政策和農(nóng)村政策與我國(guó)的國(guó)情存在比較大的差異，關(guān)于一些具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上更類(lèi)似于我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，以農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)夫確定的繳費(fèi)比例關(guān)系實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配的效果。此種模式比較全面地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的原則和目標(biāo)，具有社會(huì)化特點(diǎn)的同時(shí)又通過(guò)現(xiàn)收現(xiàn)付體現(xiàn)了互濟(jì)性，其保障水平和保障程度普遍較高。通過(guò)政府補(bǔ)貼真正使農(nóng)民能夠分享到了工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果和進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)共享和共贏。該模式的健康和安全運(yùn)行是以個(gè)人和雇主有較強(qiáng)的繳費(fèi)能力、并且政府具有較強(qiáng)的財(cái)政支付能力為基礎(chǔ)，因此需要達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。（見(jiàn)表1和表2）

（二）福利保險(xiǎn)型

按照覆蓋范圍可以將其分為全民型和特殊群體型兩種，以英國(guó)、瑞典、加拿大等國(guó)家為典型代表。該模式體現(xiàn)了普遍性原則，制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，以全體國(guó)民為目標(biāo)對(duì)象，只要該國(guó)民滿足一定的條件和資格，一般規(guī)定為居住年限條件和年齡條件，就可以享受相關(guān)的福利養(yǎng)老待遇，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)民身份、是否工作及收入狀況高低。它主要是利用政府的財(cái)政收入實(shí)施該模式，以政府為責(zé)任主體，國(guó)民不需要進(jìn)行任何繳費(fèi)和付出，以現(xiàn)收現(xiàn)付模式為資金籌集模式，沒(méi)有積累模式。但是對(duì)于社會(huì)發(fā)展水平和人口數(shù)量不滿足建立福利型的國(guó)家和地區(qū)，在實(shí)施該政策時(shí)將覆蓋人群做出了劃分，對(duì)特殊群體實(shí)行特殊群體養(yǎng)老金救助制度，類(lèi)似于我國(guó)的“五保”，但保障水平普遍不高。此種模式極大地體現(xiàn)了社會(huì)公平和政府的兜底責(zé)任，為全體國(guó)民提供了最大限度的養(yǎng)老保障。但是由于社會(huì)保障發(fā)展存在剛性的特點(diǎn)，在不允許制度倒退的條件下，國(guó)家財(cái)政承受著越來(lái)越多的資金壓力，容易出現(xiàn)財(cái)政赤字，資金利用率也不高，而人口老齡化發(fā)展更是加劇了這一困境，直接影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型

儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型也叫強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型模式。目前，世界上只有亞洲、非洲的部分發(fā)展中國(guó)家實(shí)行這一模式，比較成功的國(guó)家是新加坡與智利。這種模式強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維持社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其保險(xiǎn)基金主要來(lái)源于兩個(gè)方面：雇主和雇員按照工資收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)、獨(dú)立勞動(dòng)者或自雇者按照個(gè)人收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家在該制度中僅僅給予了政策性優(yōu)惠，但承擔(dān)最低養(yǎng)老金支出，并對(duì)養(yǎng)老金投資最低回報(bào)率進(jìn)行補(bǔ)貼，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和老農(nóng)保制度都借鑒此種模式。它與福利型模式剛好相反，完全強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，并極大地減輕和釋放了政府財(cái)政的壓力，可以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。但是缺點(diǎn)也很明顯，由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，從而使其喪失了社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)性特點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)公平和社會(huì)保險(xiǎn)的收入再分配作用效果不明顯，對(duì)于窮人也不利，而且儲(chǔ)蓄對(duì)金融氣候反應(yīng)比較敏感，養(yǎng)老金的保值與增值具有一定風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

二、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法建設(shè)

我國(guó)法治化程度還比較低，立法進(jìn)程常常滯后于政策實(shí)踐，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)方面，目前還缺少具有權(quán)威性、立法層級(jí)高的成文法律作為依據(jù)。廣大農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，收入低下甚至無(wú)任何收入，屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的老年保障如果不用法律形式加以規(guī)范，執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)各種意想不到的情況，近年來(lái)出現(xiàn)的擠占、挪用、侵吞農(nóng)民養(yǎng)老資金的事例就是明顯例證。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以能夠成功運(yùn)行的根本基礎(chǔ)就是立法先行。通過(guò)法律規(guī)定來(lái)明確制度建立和實(shí)施的意義，明確參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平，基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的原則等，對(duì)于相關(guān)的違規(guī)操作和違法行為能夠進(jìn)行威懾，使其具有處罰依據(jù)，保證制度運(yùn)行更加規(guī)范化、制度化、法制化。修訂中的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》主要規(guī)定相關(guān)的綱要性制度，我國(guó)還需要對(duì)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的每一項(xiàng)社會(huì)保障制度進(jìn)行單獨(dú)立法。

（二）強(qiáng)化政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的主體責(zé)任

以老農(nóng)保為例，資金籌集過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的個(gè)人責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)民的參保熱情和積極性一直不高，政策執(zhí)行難以推進(jìn)，最終導(dǎo)致制度的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。借鑒相關(guān)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都有相應(yīng)的政策傾斜和支持，例如在德國(guó)，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是唯一在一定條件下能夠享受?chē)?guó)家提供保險(xiǎn)費(fèi)津貼的社會(huì)保險(xiǎn)制度。隨著“白發(fā)浪潮”的到來(lái)，廣大農(nóng)村“未富先老”的狀況日益明顯，7億農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題成為考驗(yàn)政府解決民生問(wèn)題的試金石。一方面這是履行政府的責(zé)任，保障國(guó)家公民應(yīng)享有的待遇；另一方面則是穩(wěn)定其中可能引起社會(huì)不安定的潛在威脅，充分發(fā)揮社會(huì)保障的社會(huì)穩(wěn)定器功能。因此，國(guó)家各級(jí)政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)肩負(fù)起更多的責(zé)任，這樣才能把全社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題解決好。

（三）提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金在財(cái)政支出中的比例

目前全球己經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，1999年，德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支出60.57億馬克，政府支出43.65億馬克，政府投入占農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金總支出的68%； 2003年法國(guó)國(guó)家財(cái)政單對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障部分的支出占了總支出88%，其中30%為國(guó)家財(cái)政投入；希臘和波蘭財(cái)政支付農(nóng)民養(yǎng)老金的90%，芬蘭財(cái)政支付75%，奧地利支付70%。國(guó)外加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入的前提是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，工業(yè)開(kāi)始反哺農(nóng)業(yè)。從德國(guó)、日本、法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都是在步入工業(yè)化道路以后，此時(shí)如果不發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，就會(huì)使城鄉(xiāng)發(fā)展更加不平衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展便難以跟上工業(yè)發(fā)展的腳步。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，僅河南省一省，2012年養(yǎng)老金缺口金額即達(dá)44.8]億元。政府作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推動(dòng)者和建立者，財(cái)政投入大小直接決定著農(nóng)民參保的積極性和對(duì)制度的信任感，政府扶持力度直接影響著政策的落實(shí)和執(zhí)行效果。尤其是在工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段，國(guó)家財(cái)力有了相當(dāng)?shù)姆e累，各級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，加大財(cái)政的支持力度，提高政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入水平，擴(kuò)大制度的覆蓋面，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善繳費(fèi)補(bǔ)貼、貼息等多種方式的農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度：低保對(duì)象實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)全額財(cái)政補(bǔ)助；對(duì)于失地農(nóng)民要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，適當(dāng)加大保障力度和水平，保證他們基本的生活水平和質(zhì)量。一方面，可以適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇水平，以保證其不低于依賴(lài)土地所獲得的生活資料所能達(dá)到的生活水平和質(zhì)量，且不低于當(dāng)?shù)氐囊话闵钏劫|(zhì)量；另一方面，針對(duì)這部分人可以制定相關(guān)的在新農(nóng)合等其他保障制度中的相配套的政策和措施，以切實(shí)緩解收入水平較低的農(nóng)民所面臨的養(yǎng)老壓力。