在群眾參與中找到善治的答案

丁元竹

當前，我國的社會動員還沒有突破“群眾反映，領導研究，組織處理”的模式。

公共政策是平衡各方利益和交流的混合物，而不僅僅是政府“掌舵”下的直接產物。

當今社會中涉及公民利益的公共關系錯綜復雜、交叉重疊、相互影響，公共政策實際上在這些關系的交流和碰撞中形成。

人民群眾發揮作用的多少，是衡量國家治理能力的重要標志。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話時強調，要“提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力”“不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”，對通過發揮人民群眾的作用來推進國家治理體系和治理能力現代化提出了明確要求。

我國的社會動員還沒有突破“群眾反映，領導研究，組織處理”的模式

在一個日益復雜的世界里如何決策？如何引導社會沿著正確的方向前進，避免曲折、避免危機？這需要國家治理體系和治理能力的現代化。“治理是關于政府與其他社會組織的互動以及他們如何連接市民。”也就是說，治理體系離不開人民。進一步說，“治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經濟、政治和社會進程”。它是一個國家開發經濟和社會資源過程中實施管理的方式，同時也是制定和實施決策的過程。國家治理體系和治理能力還被界定為一個國家限制和激勵個人和組織的規則、制度和實踐的框架。所以，國家治理體系和治理能力不僅局限于政府，也包括多元角色的互動。這里的“多元角色的互動”不僅是社會動員，也是發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性。

當前，我國的社會動員還沒有突破“群眾反映，領導研究，組織處理”的模式。這種模式的問題在于：一是缺乏公眾參與公共政策的制定和決策過程，少有的參與也是被動參與，在多大程度上調動群眾的積極性有待考驗。二是如果領導不敢于正視和解決問題，不但達不到群眾的要求，甚至還會挫傷群眾的積極性。三是群眾能夠廣泛積極參與解決問題的會議還不多。現在舉行一些聯席會議，主要還是政府相關部門參與，解決群眾切身利益問題的會議往往沒有群眾參加。例如，某市街道召開老城區精細化管理聯席會議，主要參加者是街道辦事處、城區管理局、交通局、交警大隊、公安分局。老城區精細化涉及市容環境、人文環境、交通環境、生態環境，具體包括居民擺攤買賣、餐飲、垃圾處理、社區公園等，這些問題沒有居民和社區單位的參與如何徹底解決？這類問題只有動員人民群眾參與，才能找到答案。說到底，治理體系的完善和治理能力的提升離不開人民的參與，需要激發人民群眾的積極性、主動性和創造性。換句話說，就是要建立和完善社會動員機制。

國家治理現代化要求我們走出由政府“掌舵”、人民群眾“劃槳”的簡單治理思路

社會動員機制的基礎是人民群眾的根本利益，包括公共利益。關于人民群眾的根本利益，包括公共利益的問題，政府應與人民一道尋求解決方案。國家治理體系和治理能力現代化要求我們走出由政府“掌舵”、人民群眾“劃槳”的簡單治理思路。國家治理體系和治理能力現代化要求，公務員的角色作用就是滿足公民的需求和實現他們的利益，而不是通過所謂“掌舵”來堅持特定的發展方向。當今社會涉及公民利益的公共關系錯綜復雜、交叉重疊、相互影響，公共政策實際上在這些關系的交流和碰撞中形成。在這個過程中，通過各類群體和利益集團的交鋒與妥協，最終形成大家都能接受的公共政策，這樣的公共政策是平衡各方利益和交流的混合物，而不僅僅是政府“掌舵”下的直接產物。政府通過議程安排，使各方能夠坐到一起，為社區和公共生活面臨的問題找到合適的解決方案。在這個過程中，政府和公民一樣，都是積極的參與者，社會動員機制的完善意味著傳統意義上的管理和控制的思維方式的改革和創新。

社會動員機制的核心是通過公共利益把人民群眾團結起來。公共利益需要共同責任。實現公共利益的最佳選擇不是某個群體單獨作出方案，而是廣泛的公眾參與。政府的作用是能夠把不同的人群和不同的利益集團聚集起來，創造一個無拘無束、真誠相待的對話交流環境，大家共商關系自己切身利益的話題。除此之外，政府還需要通過規制使公共利益的解決方案公平規范，并確保公共利益最大化。也就是說，政府需要引導公民在形成解決公共利益方案的基礎上，和社會成員一道去共同實現公共利益。“公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于共同價值觀的對話。因此，公務員不僅僅是要對‘顧客’的要求作出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系。”

必須創造條件使居民準備好承擔公共責任，如果人們不太關注政府事務，甚至對社會上的種種弊端熟視無睹，僅僅認為那是官員和政府的事情，人們就不會對公共事務有興趣，就會局限于一家一戶的個體利益，對公共生活和公共福祉也會麻木不仁。

社會動員機制要讓人民群眾參與到政策的實施和評估過程中，重構新的公共服務思路

激發社會活力，實現社會動員，就是要引導人民勇于承擔起對于國家事業、經濟社會發展事務和自身事務的責任，建立起與之相適應的價值觀。當前的社會動員，更要從價值層面展開。

社會動員機制要讓人民群眾參與到政策的實施和評估過程中，重構新的公共服務思路。“新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。”這就告訴我們，以往以公共服務績效為目標的績效評估，并不能在真正意義上體現公共意志和公共參與。在現實生活中的政府工作績效評估，或者通過政府自身的機構，或者通過政府委托的“第三方”——往往由被評估方來安排評估事項，實質上與自我評估幾乎沒有什么差別。它最終還是回到了一片贊揚聲中，只不過是冠以“第三方”的名義而已。政府改革抑或政府簡政放權究其實質來說是增進公民的公共利益。公共利益體現在改善公共衛生、促進公共安全、提高環境生態質量、實現人民安居樂業以及許許多多關系人民群眾利益的問題得到解決上，而不是看有關部門工作的投入產出是多么有成效。一句話，政府的工作怎樣改進了人民的福祉是一切公共服務績效評估的核心。組織效率固然重要，社會效益更加重要。只有在這個意義上，社會動員才可能形成其行政基礎。