河南省黃河灘區移民搬遷若干重要問題研究

馬永華

黃河作為中華民族的母親河，灘區有大量居民居住是其特殊的自然人文特性。推進黃河灘區居民有序搬遷，是一項復雜、巨大的系統工程。盡管我們已經做出了多年的努力和探索，但迄今為止，還有一系列問題需要解決。深刻認識黃河灘區移民問題的長期性和復雜性，立足實際把握規律，分類分步穩妥推進，統籌協調形成合力，努力爭取中央政府更多支持，增強灘區經濟社會可持續發展能力，只有這樣，才能實現移民搬遷、脫貧致富和保證黃河安瀾的目標。

一、河南省黃河灘區基本情況

黃河灘區是指黃河河道與黃河大堤間廣闊的灘地區域，由于黃河泥沙含量高、季節性流量變化大和受地球偏轉力作用，河南省黃河河段的基本特點是寬河道、大灘區，北岸的灘區面積大，兩岸堤距一般為5～9公里，最寬處24公里，河槽兩側有廣闊的灘地，灘區面積2116平方公里，耕地228萬畝。黃河素有“銅頭鐵尾豆腐腰”之稱，而河南省的黃河灘區正處于“豆腐腰”區段，河道主流擺動頻繁、河勢變化幅度大，歷史上多次出現“小流量、大漫灘”的現象。特別是像濮陽、新鄉等市河段，地處黃河的低灘區和滯洪區，黃河自東壩頭從東西流向折向東北，河床左右滾動，漫灘頻繁，當地群眾深受其害。

由于受自然條件差和水利法律法規不允許在灘區建設永久性設施等限制，黃河灘區經濟社會發展水平遠遠落后于全省平均水平。從長遠治理發展來看，積極、合理、有序地推進黃河灘區搬遷，既能解決黃河行洪、防洪安全問題，同時又是保障灘區居民人身財產安全，加快脫貧致富的根本出路，是實現黃河治理和惠民富民的主要途徑。

近年來，中央和國家有關部委加大了灘區搬遷支持力度，河南省有關部門也編制了《河南省黃河灘區扶貧搬遷總體方案》，通過采取各種措施，努力推進灘區移民搬遷灘區移民試點。

二、河南省黃河灘區移民搬遷存在的問題

（一）對灘區移民搬遷長期性、復雜性認識不足

河南省黃河灘區居有120多萬人，是黃河水文人文各方面原因綜合形成的。從自然地理學角度看，“黃河灘區”一方面是行洪河道，另一方面又是黃河流域群眾賴以生存和發展的家園。從移民搬遷角度看，灘區移民搬遷將涉及到經濟、社會、人口、生態等諸多領域。同時，移民搬遷還要兼顧遵從黃河水文規律、保證黃河安瀾和灘區群眾生命安全等各方面的關系，而解決好這些問題是長期的、艱巨的，必須在搬遷決策規劃時考慮周全。

（二）安置方式和后續發展仍需探索

按照規劃，黃河灘區移民搬遷主要有兩種安置方式，一種是分散安置，一種是集中安置。從河南省推進新農村建設過程中的經驗來看，僅解決居住問題而不解決就業問題，僅提供新的住房而不解決居民點配套的公共服務問題，移民將很難在新的居住地長期居住下去，有可能形成新的空心村。

（三）搬遷政策尚未形成專門體系

迄今為止，黃河灘區移民搬遷問題還沒有作為一項重要的戰略提出，全球最獨特的黃河沒有作為一個專門的政策區域進行調整，灘區移民搬遷沒有制訂專門的政策體系予以支持。目前，河南省黃河灘區移民搬遷試點的政策性依據，多是參照其他流域的有關標準，而自身卻沒有既定的政策標準。

（四）灘區發展面臨一系列政策瓶頸

長期以來，河南省黃河灘區建設面臨自然條件和政策限制雙重約束，群眾生活和經濟發展困難。受《中華人民共和國河道管理條例》《中華人民共和國防洪法》等法律法規的硬性限制，灘區不能建設永久性重大基礎設施，無法有效開展二、三產業活動，灘區群眾主要從事相對粗放的種植業和畜牧業，致富渠道少，收入水平低。

（五）黃河灘區底數有待進一步摸清

黃河灘區面積廣，移民涉及人數眾多，各地情況差異很大，加上黃河水流水文多變，深入系統地搞清楚黃河灘區復雜多變的實際情況，是灘區移民搬遷工作環節中一個重要的科學前提。目前，有關黃河灘區的居民分布、水文關系、搬遷設計、利弊權衡、實施步驟、政策安排等方面的底數比較粗糙，不足以有效支持灘區移民搬遷的科學決策。

三、推進河南省黃河灘區移民搬遷的對策建議

（一）因地制宜，分類、分步穩妥推進

一是樹立全局觀念，在推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化大背景下來考慮灘區移民搬遷。搬遷工作中要注重結合沿黃地區新型城鎮化進程的具體情況，根據產業、公共服務水平等來主導人口分布，進而實現合理布局。二是立足實際，探索多種移民搬遷模式。考慮到當前各個地區灘區存在顯著差異的實際情況，分類、分步進行妥善安置。可以嘗試下面三種模式：其一，中心城市帶動安置的模式。其二，就近灘外安置的模式。其三，灘區高臺安置模式。三是解決好灘區可持續發展的問題。整體上，黃河灘區遠離城市，就當前灘區實際情況來看，除了基礎條件較好的少部分地區，現階段大部分灘區難以走中心城市帶動道路，短期內難以順利轉變為非農就業，大部分灘區居民的生產生活離不開灘區。所以，當務之急還是要破除灘區現實發展的瓶頸和障礙，積極解決好灘區自身發展建設問題，一方面加強基礎設施建設，另一方面系統謀劃規模化現代農業的發展問題，提升灘區自身可持續發展能力。

（二）立足特殊功能，爭取中央支持

應當從黃河灘區同時承擔行洪、蓄洪、滯洪多項功能的實際出發，建議把黃河灘區社會治理作為與防洪同等重要的國家戰略來對待，把解決黃河灘區移民搬遷提升到國家戰略層面，制定和實施黃河灘區移民搬遷的專門政策體系和特殊扶貧開發規劃，努力構建黃河灘區移民搬遷的國家保障機制。此外，目前實際實施的黃河下游灘區參照滯洪區的補償政策，相對于當前經濟社會發展實際，補助標準偏低，建議吁請國家有關部門盡快提高補助標準。

（三）加大科研力度，摸清灘區情況

以黃河灘區移民搬遷為導向，加強河南省黃河流域自然人文情況的研究深度和廣度，為移民搬遷工作提供科學依據和決策參考。建議把黃河灘區移民問題列為省科技重大攻關項目，通過利用先進的衛星、航拍和計算機模擬等手段，進一步搞清楚黃河灘區的水文變化、居民分布情況，預測灘區受災風險程度，根據經濟支撐能力和環境承受能力，綜合權衡利弊，科學合理劃分河南黃河灘區移民的時間序列，更為細致地設計各地搬遷計劃、實施步驟和政策安排，從而實現黃河灘區合理有序的搬遷。

（四）鼓勵多方參與，形成整體合力

長期以來，黃河灘區內產業發展以農牧養殖業為主，存在生產方式粗放、產業規模小、產品附加值低等問題，經營風險大、融資難度大，即使當地政府提供一些政策幫扶，也難以從根本上解決灘區產業發展落后的問題。因此，必須系統解決灘區土地、資本、勞動力和技術有機結合的問題，通過政府適當的政策推動，積極引入農業現代化龍頭企業、涉農物流企業和科技研發機構，整合灘區現有資本、技術、土地、勞動力等資源，實現資源優化配置，推動當地農業產業從低端向中高端延伸。

（五）加強后續幫扶，促進穩定轉移

搬遷安置只是移民工作的第一步，實現移民脫貧致富才是最終目標。必須把灘區移民的后續幫扶放在重要位置，充分依托安置區資源優勢，科學調整產業結構，加大勞動力培訓輸出力度，拓寬搬遷群眾就業和增收渠道，解決后期發展資金匱乏問題，確保搬遷群眾安居樂業，避免搬遷后因生產無法開展或生活成本過高導致回流。長遠發展來看，黃河灘區移民搬遷后，逐漸脫離傳統農業生產模式是必然趨勢。因此，灘區必須轉變經濟發展方式，走規模、集約、生態、和諧的發展之路。