萬(wàn)億社保基金錯(cuò)失“牛市”了嗎？

譚保羅

中國(guó)的社保基金存在大缺口，這是一個(gè)官方承認(rèn)的事實(shí)。那么，在重上5000點(diǎn)的“牛市”之中，用投資股票的辦法撈回補(bǔ)上，不就行了？實(shí)際上，這不是開(kāi)玩笑，而的確是不少人的真實(shí)愿望。

作為中央級(jí)的“社保基金”，全國(guó)社會(huì)保障基金早已在“牛市”小賺一筆，其2014年的投資收益已超過(guò)千億；而國(guó)家對(duì)其投資范圍也一再放寬，今年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議更同意，將其投資范圍擴(kuò)展到地方政府債券。

對(duì)比而言，數(shù)量更為巨大的地方級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金則只能固守銀行存款和國(guó)債，任憑通貨膨脹的侵蝕。批評(píng)指出，其虧損早過(guò)千億。如果對(duì)其投資范圍不予放寬，社保基金的空賬將越演越烈，屆時(shí)全國(guó)搞推遲退休也無(wú)濟(jì)于事。

不過(guò)，美好的愿望不能忽略關(guān)鍵的問(wèn)題：賬戶里的錢是不是被高估？中國(guó)的資本市場(chǎng)是否容得下全面入市的社保“巨象”？更重要的是，A股素來(lái)險(xiǎn)惡，這輪“牛市”能持續(xù)多久，踏空又將如何？

社保基金是中國(guó)老百姓最有發(fā)言權(quán)的億萬(wàn)級(jí)金融資產(chǎn)，但賬上到底有多少錢，沒(méi)人弄得清。

通俗來(lái)說(shuō)，中國(guó)廣義上的社保基金分為兩個(gè)板塊，一塊是中央級(jí)的，一塊是地方級(jí)的。前者被稱為全國(guó)社會(huì)保障基金（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)保障基金），由全國(guó)社保基金理事會(huì)統(tǒng)一管理。后者是社會(huì)保險(xiǎn)基金（以下簡(jiǎn)稱地方社保基金），并沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，而是分散在全國(guó)，由各地的地方政府各自管理。實(shí)際上，這兩部分社保基金時(shí)常被混淆，成為了公眾對(duì)社保基金理解偏差的根源之一。

全國(guó)保障基金的來(lái)源是中央財(cái)政撥款、國(guó)有股減持和部分福利彩票銷售的收入提成，并不承擔(dān)對(duì)參保者的日常支付，而是一筆中央政府管理的“后備基金”，用來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)社保體系的不虞之需。根據(jù)全國(guó)社保基金理事會(huì)最新披露的數(shù)字，這個(gè)基金沒(méi)有貶值或者虧損，而是一直在“賺錢”，2014年11.43%的收益率絕不算差，已是銀行5年期定期存款的2至3倍。

而地方社保基金的來(lái)源則是公眾的日常繳付，形象來(lái)說(shuō)，是一個(gè)“流水賬”，它既要不斷從“新的參保者”那里收費(fèi)，也要不斷支付“舊的參保者”，比如支付退休職工的養(yǎng)老金。

對(duì)于普通人來(lái)說(shuō)，全國(guó)保障基金是“未來(lái)的基金”，和當(dāng)下并無(wú)直接關(guān)系，而地方社保基金才是當(dāng)下的“養(yǎng)命錢”。因此，關(guān)于社保基金“貶值”和“虧損”的公眾大討論也主要針對(duì)后者。

地方社保基金分為5類，主要是“五險(xiǎn)”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，這5類都有貶值的危險(xiǎn)。此前，中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文曾測(cè)算，以代表通貨膨脹的CPI作為基準(zhǔn)，僅以養(yǎng)老金來(lái)說(shuō)，其在過(guò)去20年就貶值將近千億元。此言一出，輿論嘩然，紛紛指責(zé)地方社保基金的運(yùn)營(yíng)缺陷。

盡管“貶值千億”的說(shuō)法不斷被質(zhì)疑，但不可否認(rèn)的是，地方社保基金的確收益率太低。2014年，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告》中透露，從2007年至2013年間，社保基金的年均收益率僅為2.2%，遠(yuǎn)低于同期居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)3.8%的漲幅。這份報(bào)告是目前對(duì)社保基金收益相對(duì)權(quán)威的官方說(shuō)法。

對(duì)比而言，全國(guó)保障基金成績(jī)良好，最直接原因也在于其投資渠道更廣。目前，其投資股市的主要方式是通過(guò)基金公司來(lái)管理，從而進(jìn)行“間接投資”，這一嘗試早在2002年便已經(jīng)展開(kāi)。到2011年，全國(guó)保障基金通過(guò)這種方式投資股市的比例已達(dá)基金總額的三成左右，而股市投資也成為了整個(gè)基金收益的大頭。

2014年，全國(guó)社保基金的投資范圍再一次拓寬，其業(yè)已向6個(gè)地方保障房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放了信托貸款。今年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又將其給予進(jìn)一步放寬，全國(guó)保障基金的投資范圍擴(kuò)展到了地方政府債券和中央企業(yè)及其子公司等。

隨著投資渠道的不斷拓展，全國(guó)保障基金的投資收益一直都不錯(cuò)。數(shù)據(jù)顯示，至2014年末，社保基金累計(jì)投資收益額5580億元，年均投資收益率8.36%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率（2.42%）5.94個(gè)百分點(diǎn)。

和全國(guó)保障基金在中國(guó)金融市場(chǎng)大顯身手相比，地方社保基金似乎被困在了“牢籠”。按照規(guī)定，地方社保基金只能存銀行和買國(guó)債兩種方式，而這兩種投資都只能得到“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率”，風(fēng)險(xiǎn)低，必然收益也低，中國(guó)的通貨膨脹速度足以將其蠶食。

但是，嚴(yán)格限制地方社保基金的投資范圍也“事出有因”。

國(guó)家之所以對(duì)地方社保金的監(jiān)管如此嚴(yán)格，很大程度上在于地方社保基金的分散。目前，我國(guó)對(duì)地方社保基金主要是省（直轄市）、地級(jí)市和縣“三級(jí)統(tǒng)籌”，除少數(shù)直轄市和地級(jí)市實(shí)現(xiàn)了省市級(jí)統(tǒng)籌之外，社保基金的統(tǒng)籌層次大多數(shù)仍停留在縣、市一級(jí)。所謂統(tǒng)籌，在很多地方只不過(guò)是下級(jí)行政單位把部分當(dāng)年收上來(lái)的社保基金交到上級(jí)作為“調(diào)劑金”而已。

地方社保基金的統(tǒng)籌層次較低，這是中國(guó)社保體系大多數(shù)弊病的根源。太分散的統(tǒng)籌很可能導(dǎo)致基金管理的混亂，更有被挪用的潛在危險(xiǎn)，遑論進(jìn)行規(guī)范化的投資。

這些年，隨著地方社保基金的增長(zhǎng)，各種挪用社保基金的違法行為層出不窮。2006年，包括中共中央政治局前委員、上海市委原書(shū)記陳良宇在內(nèi)的當(dāng)?shù)毓賳T陷入我國(guó)截至目前最大的一樁社保弊案。在上海社保案爆發(fā)的2006年，一份數(shù)據(jù)顯示，1998年以來(lái)，全國(guó)清理回收擠占挪用基金160多億元，但至2005年底，仍有10億元沒(méi)有回收入賬，其中還不包括上海社保弊案的被挪用資金。

在這些弊案中，不少案件的基本框架都是社保資金被內(nèi)部人士挪用炒股，或者投資于其他資產(chǎn)。作案者希望在被發(fā)現(xiàn)之前“回本”，即悄悄退回本金，自己獲取收益，但實(shí)際情況是，投資失敗占多數(shù)，大筆社保資金血本無(wú)歸。

因此，在這種情況之下，中央政府必然對(duì)地方社保資金嚴(yán)加監(jiān)管。近年來(lái)，中央主管部委對(duì)地方社保基金的管理幾乎是“高壓式”。《南風(fēng)窗》記者發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政部、人社部（前勞動(dòng)保障部）等部門的通知中一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)，除按規(guī)定預(yù)留必要的支付費(fèi)用外，（地方社保基金）全部存入銀行和購(gòu)買國(guó)債。“在國(guó)家做出新的規(guī)定之前，一律不得進(jìn)行其他投資。” 此外，“違反基金管理規(guī)定的，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起”的字眼隨處可見(jiàn)。

尤其值得注意的是，國(guó)家保障基金除了購(gòu)買國(guó)債之外，還可以投資于金融債券等風(fēng)險(xiǎn)較低的債券，而地方社保基金則幾乎是“一刀切”，除了存款和國(guó)債之外，其他都一律不得投資。

實(shí)際上，一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，目前我國(guó)基本沒(méi)有關(guān)于地方社保基金投資運(yùn)營(yíng)的正式法規(guī)，而關(guān)于其投資標(biāo)的限制不過(guò)是一些行政規(guī)章或者部門通知來(lái)規(guī)定的。相比而言，全國(guó)保障基金則有《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》和《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行辦法》等多部法規(guī)明確規(guī)定了其投資渠道。對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者評(píng)論說(shuō)，國(guó)家對(duì)地方一些部門并不信任，“一刀切”是最有效的管理方式。如果對(duì)社保基金立法，那么地方反倒可能尋找法律漏洞，鉆空子，亂投資。

不過(guò)，除了國(guó)家的嚴(yán)格限制外，地方社保基金到底有多少錢也是個(gè)大問(wèn)題。

今年5月底，人社部發(fā)布的《2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存35645億元。近年來(lái)，公眾都把關(guān)注點(diǎn)放在了社保基金特別是其中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“結(jié)存”上，因此，不少人對(duì)“萬(wàn)億養(yǎng)老金”躺在賬上坐等貶值提出了質(zhì)疑。

但實(shí)際上，這個(gè)“結(jié)余”并非真金白銀的可投資資金。曾長(zhǎng)期關(guān)注社保基金改革的武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新對(duì)《南風(fēng)窗》分析說(shuō)，“結(jié)余”是一個(gè)全國(guó)各地的“總結(jié)余”，是統(tǒng)計(jì)意義上的一筆資金。實(shí)際上，“3萬(wàn)億”被分割到了全國(guó)各級(jí)地方政府，沒(méi)有人有能力把它們集中起來(lái)進(jìn)行投資。

此外，另一個(gè)重要問(wèn)題在于我國(guó)的社保基金是現(xiàn)收現(xiàn)付制，“今天收了明天就要用”。實(shí)際上，一些省早已是赤字，很多省是剛好持平，所謂賬上的結(jié)余可能只是為了好看。“把年底結(jié)余的錢投到別處，明年不夠發(fā)養(yǎng)老金怎么辦，哪個(gè)地方官有這個(gè)膽？”董登新認(rèn)為，地方社保基金的“萬(wàn)億存量”可以投資，這是大家的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。但中央級(jí)的全國(guó)保障基金則不存在這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檫@筆基金是一筆實(shí)在的、統(tǒng)一管理的儲(chǔ)備，具有拿出去投資的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

目前，地方社保基金最有益的投資嘗試來(lái)自于廣東、山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“試點(diǎn)”。2012年，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)首次受托運(yùn)營(yíng)廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，目前已累計(jì)為廣東獲得投資收益173.36億元。此外，2015年初，山東省也效法廣東將1000億元基本養(yǎng)老金結(jié)余委托該理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)。

廣東、山東之所以能拿出真金白銀來(lái)委托投資，很大程度上在于兩省都是經(jīng)濟(jì)大省，在當(dāng)前的社保基金制度下，可以有一定的可投資結(jié)余。

在我國(guó)，社保基金存在一個(gè)特殊的“流動(dòng)性”問(wèn)題。我國(guó)的社保一般都是統(tǒng)賬結(jié)合（社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶）的模式，個(gè)人每月繳費(fèi)分為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶兩部分。前者是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而后者是完全積累制。以養(yǎng)老金為例，年輕人交社保的一部分將納入統(tǒng)籌賬戶，可以簡(jiǎn)單理解為一收上去就用來(lái)給已退休人員發(fā)養(yǎng)老金；后者則是完全積累制，放在個(gè)人賬戶中不能動(dòng)，要等年輕人幾十年后退休，才能逐月發(fā)還。

可以看出，沿海經(jīng)濟(jì)大省是勞工凈流入地，那么繳費(fèi)的年輕人多，需要付費(fèi)的退休職工就少，那么結(jié)余就多，可投資的資金就充足，但那些人口凈流出地則面臨大問(wèn)題。社保研究專家、中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析說(shuō)，在這些地區(qū)，本需要積累的個(gè)人賬戶也被拿出來(lái)統(tǒng)籌，即拿去付給當(dāng)下的退休人員，個(gè)人賬戶“空賬”嚴(yán)重，哪里有錢投資？

胡繼曄認(rèn)為，個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的分開(kāi)是個(gè)基本問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題都不解決，個(gè)人賬戶不做實(shí)，拓寬社保基金投資渠道的說(shuō)法便很難成為現(xiàn)實(shí)。

盡管地方社保基金“基礎(chǔ)問(wèn)題”尚未厘清，但國(guó)家政策也給未來(lái)留下了可能。 2014年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“支持全國(guó)社會(huì)保障基金積極參與資本市場(chǎng)投資，支持社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)資金、境外長(zhǎng)期資金等機(jī)構(gòu)投資者資金逐步擴(kuò)大資本市場(chǎng)投資范圍和規(guī)模。”其中，明確提到了地方社保基金投資渠道的拓展問(wèn)題。

實(shí)際上，即便地方社保基金有錢投資，也會(huì)面臨諸多操作性的問(wèn)題。地方社保基金分散的一個(gè)弊病是無(wú)法在金融市場(chǎng)形成“議價(jià)能力”。目前，中央級(jí)的全國(guó)保障基金在通過(guò)基金公司投資股市時(shí)，由于保障基金的基數(shù)大，和基金公司等管理機(jī)構(gòu)的議價(jià)能力很強(qiáng)，可以付出更少的管理費(fèi)。但如果由省或地級(jí)市來(lái)做，必然會(huì)付出更高成本。

廣東、山東等地之所以采取委托方式，而不是自己投資，胡繼曄對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，一是地方政府在人才、管理上可能不具備相應(yīng)的條件。而另一個(gè)因素也不可忽視，即上海社保弊案爆發(fā)后，地方社保基金是一個(gè)敏感問(wèn)題，地方官不愿意碰，委托給中央政府旗下機(jī)構(gòu)最合適。

但不論采取何種投資模式，社保“養(yǎng)命錢”的投資都必須慎之又慎。董登新說(shuō)，現(xiàn)在的A股固然很“牛”，但萬(wàn)一下跌呢，“虧了怎么辦？這是犯罪”。

1 據(jù)全國(guó)社保基金理事會(huì)最新披露，截至2014年底，全國(guó)社保基金共計(jì)1.2萬(wàn)億元，相比2013年底增加2483億元。2014年，社保基金投資收益總額為1392億元，收益率達(dá)到11.43%，高于同期通貨膨脹率9.43個(gè)百分點(diǎn)。

2按照目前規(guī)定，全國(guó)社保基金投資范圍包括銀行存款、國(guó)債、證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券，其中銀行存款和國(guó)債的投資比例不低于50%，企業(yè)債、金融債不高于10%，證券投資基金、股票投資的比例不高于40%。

3 今年5月底，人社部發(fā)布的《2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全年5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入合計(jì)39828億元，比上年增加4575億元，增長(zhǎng)率為13.0%。基金支出合計(jì)33003億元，比上年增加5086億元，增長(zhǎng)率為18.2%。其中，最大板塊基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全年基金收入27620億元，比上年增長(zhǎng)11.7%，其中征繳收入21100億元，比上年增長(zhǎng)9.5%，支出23326億元，比上年增長(zhǎng)17.7%。