巡視組為什么那么“牛”

陳越甌 侯學賓

巡視，作為中國當代權力制約體系中的重要一環，在成長，但或許還要經歷更頑強的蛻變

坊間曾流傳一則故事，近些年各級政府各種督導組、指導組、巡查組多如牛毛，一位市委書記不禁感嘆，“搞不清你們到底是八路軍呢？還是新四軍？”雖然頭頂著的都是整風肅紀的名頭，各種組起到的作用卻頗為不同，這其中巡視組卻在近兩年成為最吸引人眼球的存在。甚至人們將黨內巡視與反腐畫上等號。

盡管如此，坊間對于巡視工作的評價卻不太一致：有的將其視為反腐敗的“鎮妖之寶”，主張用巡視組掃除一切貪污腐敗分子；有的將其視為中央的“欽差大臣”、“八府巡按”，是中央反腐的“全權代表”；還有的仍對巡視工作將信將疑，將其與專制社會封建官僚巡視相提并論，對其能否將自身權力關進制度的籠子仍持保留態度。

6月26日，中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產黨巡視工作條例（修訂稿）》，巡視工作朝著規范化的軌道更向前了一步。

巡視組的人員配置“高大上”

無論有何爭議，巡視制度在當下反腐中所發揮的作用是毋庸置疑的。那么巡視組為什么這么“牛”？

首先“來自于政治層面的堅定支持，是反腐敗的第一生產力”。不管是江澤民主政時期直接由中央力推的“三講”教育巡視組，還是胡錦濤主政時期升格中央巡視工作領導領導機構，以及最近兩年來要求巡視組“不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”，中央巡視組后面始終有高層為其“站臺”，中央巡視組的政治決心與果斷力就越強，威力也就越大。

有決心，也要有執行力。巡視組的人員配置稱得上“高精尖”“高大上”。由于巡視工作牽涉面極廣，需要從不同部門調遣“精兵強將”，來達到專業對口，“精準爆破”。

以2015年中央第二輪巡視為例，鑒于被巡視國企較多，此輪巡視中增加了7名金融機構的紀委書記，這些干部本身就在“金融圈”工作，這樣在對帶有商業色彩的國企進行巡查時就更能“得心應手”。除了專業對口，許多巡視組成員都是在紀檢戰線“摸爬滾打”多年，如第二巡視組組長李五四就曾先后擔任過中紀委駐國家人口計生委、國家食藥監局紀檢組組長，而第十二巡視組組長王懷臣則曾擔任四川省紀委書記，并在政法系統任職多年。不過巡視組人員配置最獨到的一點還是實行“一次一授權”，中央為此建立了組長庫，誰參加巡視不固定，巡視什么地區和單位也不固定，從而使中央巡視組成員真正超脫于地方利益，真正保證巡視工作自身的獨立性。

最后，令人津津樂道的還有巡視組牛到令巡視制度外延擴展。鑒于巡視組威力大，近年來，黨內巡視制度向司法和行政機關延伸，人民法院的司法巡查制度于2010年正式建立，教育部則聘請了不少巡視專員劍指高校財務狀況，這些制度都帶有黨內巡視制度的基本特征，奉行自上而下的監督，但是，是不是所有機關都適合開展巡視，特別是在司法機關會不會破壞司法平等原則，仍是一個值得思考的問題。

巡視：何為低調

2013年6月3日，中央第十巡視組進駐中國人民大學。據媒體報道，除了見到過學校大屏幕上打出巡視組進駐的消息外，大部分人連校園里的聯系信箱都沒有留意。巡視組靜悄悄進駐，“就算在學校里迎面碰上（巡視組）也不認識”。個別訪談，一般不過多召開座談會。低調，一直是坊間給巡視組貼上的標簽之一。

然而，巡視工作真的向來這么低調嗎？其實并非如此。

革命戰爭時期，特派員（巡視員）被授權可以“直接幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法”。大革命失敗后，中共各級組織遭到嚴重破壞，巡視權力被繼續擴大，此時特派員（巡視員）身上肩負了到地方重建黨組織的重任。例如1928年7月，陳云同志在對甸山、馬棚等農村基層黨支部工作巡視的基礎上，幫助浦南區委制定了《浦南秋收暴動決議案》。“經過努力，楓徑一帶恢復和建立了十七個黨支部。”有學者就指出，當時的特派員（巡視員）是代表上級組織的“欽差大臣”，具有很大的“權威”。

真正給巡視工作貼上“低調”標簽應該在新時期，巡視組工作形成了固定化的流程。巡視組在進駐被巡視地后首先會開一個動員大會，之后便“銷聲匿跡”，轉入“地下”狀態，等到再次在公眾面前“亮相”時，已經是幾個月之后的巡視反饋會了。

而這一“靜默期”一般規定是一個月或兩個月，而事實情況是由于被巡視地方情況復雜，通常會再延長半個月甚至是一個月。不少地方官員坦言，他們中的不少人都希望巡視組盡早回到北京去，然而基本都事與愿違。在中央2014年第二輪巡視中，從進駐到反饋，最長的有三個多月。而在省一級巡視中，今年山西省委計劃巡視58個單位，周期罕見長達5個月，問題越多，“靜默期”便越長。

此外工作期間的“靜默”還表現為巡視方式的低調。據透露，巡視組一般不過多采用召開座談會的方式收集問題線索，而是采取“一對一”面談方式，以保證被約談人能夠說真話。而對于被約談人有要求到專門地方進行談話的，巡視組一般也會同意。甚至有新聞稱，巡視組超低調，怕遇不測不能離駐地太遠。

上文的“低調”或許是富有褒義，而巡視工作的另一種“低調”卻值得讓人反思。過去幾年，巡視反饋多唱“贊歌”，“批評”卻很少，很多巡視反饋要么對問題進行籠統概括，常常使用“巡視組也指出了領導班子和工作中存在的問題和不足”的字眼，要么直接略去問題部分，通篇反饋報道只有巡視組領導的“肯定”與被巡視地區領導的“決心”。如此一來，巡視工作更加引起不了公眾的注意，巡視“低調”的標簽也自然被貼上。這一另類“低調”，在十八大之后有所改觀，正因如此，一些所謂的巡視或反腐新名詞就層出不窮，例如“山頭主義”、“一家兩制”、“架天線”、“靠山吃山”等，這一方面說明巡視工作正逐步撥開“神秘面紗”走向公開化透明化，另一方面也是為了巡視工作的保密特點，而加以比喻化描述。但是，公眾在期待中央能更進一步加大反腐力度的同時，更能將一些辦案細節予以公布，這遠比參觀一些反腐倡廉教育基地抑或是宣傳幾條反腐敗法規更為有效。以中央2014年第二輪巡視為例，十三個中央巡視組媒體反饋通稿一般為三千字左右，最少的為對一汽的反饋，僅為千字。這些反饋一般涉及巡視問題的描述占全體文字不到四分之一，反而是被巡視地的表態占了一般篇幅，用一些形象化的描述也會造成公眾難以理解，不利于中國各輿論場間，特別是在后媒體時代網絡與官方輿論場間的交流。當然，近年來中央媒體一般會在紀委宣布一些干部落馬后重點挑選一些“大老虎”詳細采寫落馬經過，這不得不說是一種進步。

反思巡視組的“低調”標簽，我們可以認識到這只是一種表面化的認識，低調巡視只是為了日后的“重拳出擊”，巡視組的威力證明了其在中國反腐組合拳中不平凡地位。

巡視內容到底有些啥

對于巡視組，比喻有很多，例如“利劍”、“達摩克利斯之劍”、“偵察兵”等，仔細總結起來，就是巡視內容要有針對性。歷史上各類巡視條例對巡視內容都作了規定，大都比較寬泛，主走“群眾路線”。但十八大提出，“巡視內容不要太寬泛，要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行”，巡視內容開始逐步縮小。

縮減后內容，打頭一項便是遵守政治規矩與政治紀律，嚴防“山頭主義”、“圈子文化”、“攻守同盟”，決不允許搞團團伙伙、拉幫結派，決不允許陽奉陰違、自行其是。

此外，巡視中最重要的內容便是反腐，反腐其實是牽一發而動全身的工作，其影響面涉及干部選拔任用，地方政治格局等諸多方面，巡視組根據不同問題采取了不同的處理方式。

“帶病提拔”是近兩年巡視組格外關注的問題，其中不僅牽涉到干部選拔任用程序，更涉及內部的權錢交易、利益輸送，對此巡視組采取“下沉一級”，到領導干部擔任過一把手的地方了解情況，撕開他們偽裝的面紗，“把他們立即打回原形”。

針對“裸官問題”，巡視組也開出了“藥方”，就是抽查領導干部個人有關事項，涉及其配偶子女的具體情況，防止中國官場上 “野鴿子”亂飛；而最值得琢磨的是 “斷崖式降級”，雖然巡視組不經辦案件，但是其收集到的問題線索直接涉及案件的處理。例如江西省政協副主席許愛民嚴重違紀被開除黨籍，取消其副省級待遇，降為副處級非領導職務，這一舉措固然有利于穩定干部隊伍。

人們不禁產生疑問，這些人觸犯“黨紀”后，不用“國法”來處理嗎？違反“黨紀”與“國法”的界限在哪里？其實這一問題主要在于具體案件內容的公布，而這就有待于巡視工作進一步的公開化、透明化，能夠經得起人民的監督、歷史的檢驗。

事實上，巡視組作為一些反腐線索的“第一經手人”，雖然主要是發現問題，不直接處理問題和查辦案件，但對中央巡視工作領導小組決定的事項，依據干部管理權限和歸口管理、各司其職的原則，收集到的問題線索之后要分別移交中央紀委監察部、中組部有關部門或中央有關職能部門處理并及時督辦。對于一些領導干部的貪腐問題也會先經紀委部門，交由檢察機關予以立案并批準逮捕，提起訴訟，實現了與司法的對接。例如原山西省委常務副書記侯伍杰，其賣官鬻爵線索被前來巡視的中央巡視組掌握，經向中央匯報后，由中央紀委立案檢查，隨即被“雙開”，并在五個月審查后才被移送到北京市檢察院立案查處，這一貪腐案件才正式進入司法程序。

實踐永遠跑在制度前面

巡視制度作為一項黨內監督制度，實踐永遠跑在制度前面是一個顯著特征。

作為巡視制度的雛形，在國務院行政系統很早進行了類似的巡視工作。1989年12月13日，由全國人大代表、政協委員和各民主黨派成員組成的4個清理整頓公司巡視組分赴江蘇、湖北等四省，檢查指導清理整頓公司工作。此時，巡視組引入了各民主黨派成員，而不純粹是中共黨員。如果說將這種巡視工作納入黨內巡視制度的范疇不太嚴謹的話，那么“三講”教育時期部分地區曾就巡視工作與民主黨派合作，就是一個突破了。而到了十八大之后，中央建立了巡視組長庫，實行“一次一授權”，巡視組成員配置突出專業對口，巡視組人員“生成”規則再一次被改變，而這些，在黨內巡視條例中均未有明確規定，實踐再一次突破原有制度架構。

此外，十八大以來， “下沉一級”、“專項巡視”、“抽查領導干部個人財產狀況”都是對現有巡視條例的突破和細化。

特別需要指出的是，目前還出現了市一級巡視區、縣、村一級的情況，而《中國共產黨巡視工作條例（試行）》只規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構對下級黨組織領導班子及其成員進行巡視監督”。例如今年4月起，溫州市就開始實施農村基層作風巡查制度，組建12個巡查組進駐12個縣（市、區）和功能區，與縣級巡查組攜手聯動，力圖“打通廉政建設最后一公里”，而且浙江省層面也意圖將這種制度的經驗加以提煉，在全省予以推廣。從實踐成效看，這樣的基層巡視制度對于目前極為泛濫的“小官巨貪”現象有一定的現實意義。但是如此“土生土長”的地方巡視組，其組成人員不可避免在地方工作生活，能不能保持獨立和權威就成了最大的挑戰。安徽省巡視辦主任劉蘋曾在接受媒體采訪時表示，隨著巡視工作不斷深入，對于地方巡視組的要求也越來越高，對巡視人員要求“專、兼、廣”，但現狀是巡視的專業化人才非常缺乏，也缺少相關的系統培訓。是否要對如此“基層”的巡視模式予以制度化，就成了一個令人糾結的問題。

如果現在要找一個巡視工作是否走出“摸著石頭過河”的歷史階段，或許發揮法治的引領和推動作用巡視工作是一個評價標準。今年6月26日，中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產黨巡視工作條例（修訂稿）》，就是一個表征，但巡視工作畢竟是一個還在成長的事物，其制度化、規范化還需要一個過程。自上而下的探照固然重要，但自下而上，自外而內的全方位“體檢”或許更為有效和穩定。巡視，作為中國當代權力制約體系中的重要一環，在成長，但或許還要經歷更頑強的蛻變。