中國境外反腐合作：困境與未來

謝仁寧

2014年11月8日，亞太經(jīng)合組織（APEC）第26屆部長級會議通過了備受矚目的《北京反腐敗宣言》（以下簡稱《宣言》），APEC反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET）開始正式運行。這是第一個由中國主導(dǎo)起草的以“加強反腐國際追逃追贓合作”為核心內(nèi)容的國際反腐敗宣言，顯示了中國近年在反腐方面的決心，也表明APEC各經(jīng)濟體就共同打擊腐敗的認(rèn)識更加接近。

海外追逃追贓不易

改革開放后，由于國內(nèi)監(jiān)管機制不健全，有些腐敗分子貪飽便逃，此現(xiàn)象備受社會關(guān)注。如果說境內(nèi)反腐是反腐斗爭的第一戰(zhàn)場，那么境外反腐，即海外追逃追贓，是不可缺少的第二戰(zhàn)場。要把外逃貪官緝捕歸案施以法律制裁并追繳其非法所得，必須開展國際合作。

在跨國追逃方面，中國與嫌疑人潛逃國合作的方式有：引渡、遣返、異地追訴、勸返。引渡是最主要的合作方式。截至2014年7月底，我國已與51個國家簽訂含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的條約，與38個國家簽訂了雙邊引渡條約，但主要限于發(fā)展中國家，與美國、加拿大和大部分歐盟成員國尚未締結(jié)引渡條約，而這些國家往往是案值大、身份高的貪官外逃的主要目的地。然而，中國與這些發(fā)達(dá)國家展開引渡合作面臨很多限制。首先是死刑不引渡原則。中國對極其重大的貪腐案件保留死刑，而已經(jīng)廢除死刑的許多發(fā)達(dá)國家是不允許引渡可能被判處死刑的外國人，于是在考慮與我國開展引渡合作時顧慮重重，這嚴(yán)重影響到我國與外國締結(jié)雙邊引渡條約的進程。其次是“簽約前置主義”。一些嚴(yán)格奉行這種立場的國家，如美國和加拿大，通常以不存在雙邊引渡條約為由而拒絕提供引渡合作。還有其他限制因素，比如政治犯不引渡、對中國司法制度的評價等等。

當(dāng)引渡合作難以展開時，還有其他的常規(guī)替代措施，遣返便是其中之一。通過吊銷有關(guān)人員的合法旅行證件、證明有關(guān)人員犯有嚴(yán)重罪行等手段，從而把該人作為非法入境或者非法居留者來遣返回國。鄧心志和賴昌星就是通過這種方式，分別于2008年和2011年被加拿大遣返回國。此外，還有異地追訴，通過向逃犯躲藏地國家的司法機關(guān)提供該逃犯相關(guān)犯罪證據(jù)，由該國司法機關(guān)依據(jù)其本國法律對嫌疑人實行緝捕和追訴。勸返，即說服外逃人員自愿回國投案。在2007年胡星案中，專案組人員赴新加坡對胡星開展攻心戰(zhàn)，最終胡星自愿回國接受審判。

除了與嫌疑人潛逃國合作，還可以與國際刑警組織開展合作，借助“紅色通緝令”威懾外逃者。國際刑警組織有190個成員國，通過“國際通報”（即“國際通緝令”）保證和促進各成員國在調(diào)查及打擊跨境罪案方面的合作。其中“紅色通緝令”是最高級別的緊急快速通緝令，各國際刑警組織成員國中心局接到“紅色通緝令”后可立即據(jù)此對在逃人員實施拘捕并參照本國的相關(guān)法律進行國際引渡，大大加快了辦理跨境案件的速度。然而，國際刑警組織在引渡合作方面，一般僅限于向各成員國轉(zhuǎn)發(fā)對在逃人員的通緝令和拘捕令，并搜集和交換有關(guān)在逃人員下落和蹤跡的信息，是否引渡以及采取羈押措施則取決于成員國本身。

跨國追捕腐敗分子，不僅要追逃，還要追贓，即追繳外逃貪官的腐敗所得。對于所沒收的腐敗所得的最后處置，一些流入國提出要分享一定比例的“提成”，各國要求的比例不同，美國最高可達(dá)40%。這對于流出國來說，不免有“壓榨”之嫌疑。但從另一個角度看，也不失為一種“共贏”，與其一分錢都追不回來，不如讓利，從而追回部分贓款。現(xiàn)在“贓款分享”已成國際慣例，美國、歐盟、日本、新加坡等國都與其他國家簽署了類似協(xié)議。目前，我國在贓款返還的費用補償和贓款分割方面缺乏相關(guān)的制度，不過也在逐漸改變，比如去年就和加拿大簽訂了受益追繳和分享的協(xié)議。

《宣言》助推境外反腐

近年來，中國不斷擴大反腐國際追逃追贓合作的范圍，加緊海外追緝外逃貪官的步伐。2003年，中國政府簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，后者是涉及范圍最為廣泛的第一部反腐敗全球性公約;據(jù)我國最高人民檢察院披露的數(shù)據(jù)，2008～2013年5年間，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。尤其是十八大以來，中央除了在國內(nèi)反腐領(lǐng)域頻頻重拳出手，也把打擊外逃貪官提上了新的高度。2014年7月發(fā)起的聲勢浩大的“獵狐行動”效果甚佳，截至2014年10月29日，分布在40余個國家和地區(qū)的180名外逃經(jīng)濟犯罪嫌疑人被緝捕歸案，其中44名嫌疑人的涉案金額均達(dá)千萬元以上，緝捕人數(shù)超過2013年全年總數(shù)。

此次《宣言》引發(fā)大眾關(guān)注的一個重要原因，就是它被普遍認(rèn)為會助推中國海外追逃追贓，讓貪官無處可逃，從而有力打擊國內(nèi)的貪污腐敗行為。此前，作為中國貪腐分子的主要外逃目的地，APEC成員中的美國、加拿大、澳大利亞尚未與我國簽署雙邊引渡協(xié)議，這就給貪官留下了后路。而此次美國、加拿大、澳大利亞參與宣言的簽署，有望加速中國與這些國家在引渡條約、司法協(xié)助協(xié)定等領(lǐng)域的談判。若這些條約得以達(dá)成，將大大提高我國外逃貪官的歸案比例，擠壓外逃貪官的藏身空間，使美國、加拿大、澳大利亞不再成為“避罪天堂”。

當(dāng)然，我們也不能高估《宣言》對于中國境外反腐國際合作的作用。首先，《宣言》本身并不屬于國際法律范疇，只是APEC各個成員經(jīng)濟體在共同清除腐敗方面達(dá)成的共識，不具備對成員的法律約束力和強制力。其次，《宣言》的條款少，有些條款內(nèi)容只是概括性的，具體的合作細(xì)節(jié)仍需之后雙邊或多邊談判，談判之路充滿各種未知數(shù)。最后，《宣言》沒有實質(zhì)性突破國際司法合作所面臨的引渡難題，只能“鼓勵成員經(jīng)濟體在適當(dāng)情況下簽署、締結(jié)雙邊引渡條約和司法協(xié)助協(xié)定，并效法成功范式推進雙邊反腐敗執(zhí)法合作”。《宣言》只是為中國開展反腐合作提供了一個新的平臺，而這個平臺能否得到充分的使用還取決于各國的努力和合作意愿。

國外有益的追逃經(jīng)驗

中國海外追逃不易，原因很多，既包括自身法制不健全、與國外司法差異，也有某些國家的政治偏見等等。若某些障礙無法短時間內(nèi)得到移除，無需就某種合作方式“死磕”，可以另辟蹊徑。因此，有必要審視并借鑒西方發(fā)達(dá)國家在跨國追逃合作方面頗具特色的舉措。

面對死刑不引渡原則所造成的引渡難題，最根本的措施是廢除死刑。然而，由于腐敗在我國現(xiàn)階段來說是一個突出的社會問題，腐敗現(xiàn)象對整個社會帶來的危害是人們有目共睹的。加之公眾對腐敗分子早已是深惡痛絕，希望加大對腐敗分子的懲處力度。所以對腐敗犯罪馬上廢除死刑是不現(xiàn)實的，而應(yīng)當(dāng)尋求在保留死刑的同時與其他國家實現(xiàn)引渡的途徑。對此，美國的經(jīng)驗值得借鑒。美國是死刑保留國家，但它與世界上大部分國家簽訂了雙邊引渡條約，其中就包括很多廢除死刑的國家。在2003年美國與歐盟簽訂的引渡協(xié)議中，美國與歐盟的做法是沒有提出“承諾”或“保證”這樣的字眼，只是列出了有關(guān)死刑引渡的兩個條件。對于請求國而言，有權(quán)選擇同不同意這兩個條件;對于被請求國來講，當(dāng)請求國符合這兩個條件時，有權(quán)同意或不同意該引渡。 這給雙方談判留下了很大的空間。在1933 年簽訂的泛美引渡條約中，若依據(jù)逃亡處國家的法律，被引渡者不會被判處死刑，那么引渡請求國用“僅次于死刑的刑罰”來換取被請求國的引渡。美國的上述做法很靈活，富有智慧。

事實上，在移交逃犯合作方面，除了傳統(tǒng)方式外，還可以嘗試建立新的合作機制。在某些有著特別密切關(guān)系的國家之間，就采用了相互承認(rèn)和執(zhí)行逮捕令的方式，并取得了不錯的效果，比如澳大利亞和新西蘭之間、馬來西亞、文萊和新加坡之間等。自2002年開始，歐盟在成員國之間建立起全新的逮捕令與移交制度，即歐洲逮捕令制度，這種追逃合作方式以相互承認(rèn)和執(zhí)行刑事司法裁決為基礎(chǔ)，突破了適用多年的國際引渡規(guī)則。長期以來，引渡程序復(fù)雜、耗時較長，相比之下，歐洲逮捕令顯得非常簡捷、高效、靈活。被請求國的司法機關(guān)收到犯罪地國發(fā)出的“歐洲逮捕令”后，只進行簡單的合法性審查就自動執(zhí)行這一逮捕令。程序簡捷，提高了移交的成功率。同時，該制度對審查移交的時間有嚴(yán)格限制，從而大大縮短了整個移交逃犯的時間。

加強國際合作迫在眉睫

雖然近來中央對腐敗犯罪采取高壓嚴(yán)打，但反腐形勢依然嚴(yán)峻。加強反腐國際追逃追贓，可封堵貪官外逃躲避法律制裁的通道，使之無路可逃，從而有利于國內(nèi)有效預(yù)防腐敗犯罪。此外，由于追逃難，仍有大量貪官逍遙海外且涉案金額大。最近有媒體報道，在美國、加拿大、澳大利亞一些地區(qū)甚至形成了具有中國特色的“貪官一條街”。這些外逃貪官必須被繩之以法。

要更有效開展反腐國際追逃追贓合作，就必須有甄別地對國內(nèi)司法進行改革，推動其與國際司法接軌，從而得以克服某些因司法差異而造成的合作難題。比如在死刑不引渡原則阻礙引渡條約締結(jié)的這個問題上，我國可以考慮減少乃至逐步廢除對經(jīng)濟犯罪等非暴力犯罪所規(guī)定的死刑。此外，提高司法的獨立性、公正性，改善國際上對中國司法的印象。要追逃，更要使貪官逃不出，想辦法在國內(nèi)堵住一切貪官外逃的“空子”，建立并完善相關(guān)的防范貪官外逃制度。

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