欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體多元協(xié)同機制構建

王妍　蘭亞春

【摘要】近年來政府向欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村投入大量公共財政，但依舊無法從根本上扭轉鄉(xiāng)村的衰落。究其原因是在社會治理中作為外部勢力的政府扮演了“獨角戲”的角色；鄉(xiāng)村內(nèi)生性的主體，村民和社會組織沒有真正參與到家園建設當中，而鄉(xiāng)村治理的未來應該是村民、社會組織和政府之間多元協(xié)同共治的局面。

【關鍵詞】欠發(fā)達地區(qū) 鄉(xiāng)村治理 多元主體

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

問題的提出

回顧新中國成立60多年來的發(fā)展歷程，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了由人民公社向“鄉(xiāng)政村治”模式的轉變，這種轉變其實都是與鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制的轉型如影相隨的。改革開放前，政府通過人民公社組織農(nóng)民進行生產(chǎn)生活，人民公社是經(jīng)濟組織，同時也具有行政職權，集生產(chǎn)、政治和社會性于一體，即“政社合一”的體制；改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革在廣大農(nóng)村開展起來，而與之對應的是國家力量逐步退出農(nóng)村社會的許多領域，從而開啟了村民自治時代。

改革的事實表明每一次政治和社會制度的變化都是與社會經(jīng)濟狀況相適應的，這也印證了經(jīng)濟、社會、政治是相互嵌入的，所以在探討新時期鄉(xiāng)村治理模式的時候不能一刀切，要針對不同情況下鄉(xiāng)村的特點探索治理的有效形式。

韓鵬云認為按照務工經(jīng)濟的人口流動來劃分，我國農(nóng)村可分為兩種類型：第一類是以珠三角和長三角為典型代表的東部沿海發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉而從“工”或從“商”；第二類是除東部沿海發(fā)達地區(qū)之外的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展依然依賴于農(nóng)業(yè)，這類地區(qū)大約占據(jù)了我國鄉(xiāng)村社會80%的比例①。

中國農(nóng)村地域廣闊、情況復雜，經(jīng)濟發(fā)展水平、居住方式、文化習俗差異都極大，通常來說按照資源豐富與否整個農(nóng)村可以分為資源密集型地區(qū)和資源稀缺型地區(qū)，資源密集型即發(fā)達地區(qū)農(nóng)村由于利益沖突比較激烈，其基層治理得到越來越多的關注。

與之形成反觀的是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理沒有轉變、進步和起色，治理水平徘徊不前。在經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展時期欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展面臨著很大的壓力，可能會影響到社會穩(wěn)定，因此我們要尤為關注新常態(tài)下欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理狀況，積極探索農(nóng)村治理的“新常態(tài)”。

欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理的特殊性

經(jīng)濟蕭條。欠發(fā)達地區(qū)即資源稀缺型地區(qū)，缺少經(jīng)濟發(fā)展所依賴的自然、物質(zhì)及人力資源，既無優(yōu)勢自然條件，又無新的發(fā)展出路。隨著城市化進程的提速，大量人財物外流，農(nóng)村自身所剩資源較少，經(jīng)營收入單一且不足，普遍出現(xiàn)了空心化與空殼化。農(nóng)村的村辦企業(yè)、集體資產(chǎn)承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份合作社等村莊集體經(jīng)濟形式大多走向了解體，曾經(jīng)紅極一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在欠發(fā)達地區(qū)也不免衰落。當前農(nóng)村基礎設施建設資金來源除政府的不定期撥款和少數(shù)社會捐贈外，主要依靠村社自籌；村民享有公共服務的水平更是依賴于集體經(jīng)濟的實力。因此如果沒有集體經(jīng)濟和公共治理資源，就不會有共同的利益；沒有共同利益的推動，農(nóng)民的政治參與熱情肯定不會太高，村莊自治往往形同虛設、難以推動，村莊共同體漸趨瓦解。從這個意義上說集體經(jīng)濟是實現(xiàn)村民自治的前提，是村莊治理的后盾。

另外集體經(jīng)濟形式變遷會帶來村莊治理形態(tài)的轉變，姬生翔認為：“村莊集體經(jīng)濟形式的變遷會直接帶來村莊利益結構的重構，進而引發(fā)村民政治參與和村莊權威的重塑，并最終導致村莊治理形態(tài)的轉換”，可見社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展之間從來不能脫離干系、各自為政，而是相互影響的②。

社會凋敝。欠發(fā)達地區(qū)土地上沒有附著利益，村莊缺少基本的生活設施，本地富裕人群、村莊精英多半將生活重心轉移到外地，年輕子女外出務工，年老父母留村務農(nóng)。村莊中只有極少數(shù)人因為具有較豐富的政治資源，在村委會中謀取一官半職，生活較為富裕；其余的大多數(shù)人是靠土地和務工收入，即便有少數(shù)人從事一些農(nóng)業(yè)以外的副業(yè)，總體來說村民之間經(jīng)濟差距不大，社會分層不明顯。

整體來看欠發(fā)達地區(qū)村莊中地緣和血緣關系依舊重要，但傳統(tǒng)共同體的凝聚力及對資源的吸附力正在逐步地消解和解體。村民各自為了生活而奔波忙碌，傳統(tǒng)共同體不再能影響和左右人們的生活，視己“私”為至上的追求，對村“公”漠不關心，村民的政治效能感淡薄，對公共事業(yè)的需求表現(xiàn)冷漠，自治動能不足，甚至認為無自治必要。除了社會參與意識淡薄，鄉(xiāng)村公共文化生活也是貧瘠的，在現(xiàn)代化車輪的驅(qū)使下，農(nóng)村處處以城市生活為樣板，自身的習俗和民間文化也因為生活方式的改變而消失殆盡，反而出現(xiàn)了一些荒誕的現(xiàn)象，比如農(nóng)村葬禮上的“脫衣舞”表演，在消費文化影響下娛樂著大眾，更愚弄著大眾。公共文化的缺失和鄉(xiāng)村凝聚力的減弱還給宗教甚至邪教盛行提供了土壤，這些亂象都表明了欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會生活的凋敝。

欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體的地位與作用

當前學術界對鄉(xiāng)村治理的研究集中在村民自治制度存在的問題上，普遍認同今天村莊的狀態(tài)已經(jīng)和制度產(chǎn)生時期的社會截然不同，制度運行二十多年來又積累了很多弊病，亟待改革。治理行為主要是治理主體圍繞著某一鄉(xiāng)村建設主題而展開的，治理效果取決于治理活動安排是否妥當，追根溯源治理主體的能力和意愿在治理活動中起著關鍵作用。

體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權本位視角分析，在當前鄉(xiāng)村政治運行發(fā)展的制度和法律框架下，被納入到體制設計內(nèi)部，先在和內(nèi)在的參與主體③。在當前鄉(xiāng)村治理的實踐中，制度性治理主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會，這四種主體主要圍繞著村民自治制度發(fā)揮各自的作用。

村民自治制度在20世紀80年代興起并得到國家的認可和大力推廣，是由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎發(fā)生了明顯的轉變，傳統(tǒng)的“政社合一”的集體化治理機制已經(jīng)不再有效，國家無力承擔鄉(xiāng)村公共服務但是又要向其汲取資源為國家現(xiàn)代化服務，所以一方面讓渡權力由村莊自治，解決一些公共服務和公共事業(yè)發(fā)展問題，另一方面又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。

從制度變遷的角度來看，村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動，是國家政權讓渡和授權的結果，是一種“誘致性”的制度變遷，有學者將此稱為“政府主導型民主建設”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉(xiāng)政村治”模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集權程度并沒有下降，而村民自治組織即村民委員會也被行政化，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“腿”，為其完成各項工作，村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心，行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關系。

進入新世紀，政府借助于向鄉(xiāng)村投入大量公共財政、開展公共服務，反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構，進一步縮小了自治空間，形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。

非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外，社會治理的主體還應該包括社區(qū)、社會組織、企業(yè)、家庭和個人等多方非制度性主體，運行了近30年的鄉(xiāng)村自治制度并不能盡如人意，還和村莊內(nèi)部村民及組織發(fā)育不完善、力量弱小有關。欠發(fā)達地區(qū)由于缺少經(jīng)濟發(fā)展賴以所需的自然、物質(zhì)及人力資源，又缺少自然優(yōu)勢，農(nóng)民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運，且村民之間也沒未形成過大的貧富差距，處于普遍貧窮的狀態(tài)。而在資源密集型的發(fā)達地區(qū)，村民之間收入差距明顯，出現(xiàn)了極少數(shù)的富人或經(jīng)濟能人，這些人利用自身資源或自己的社會關系網(wǎng)絡在帶領村民致富過程中起到了先鋒模范作用，成為非體制精英。

與之形成反觀的是在欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展無路可循，人們對村莊未來發(fā)展沒有美好的預期，大多選擇外出謀生，再加上村級組織背負的債務使得村級公共服務功能萎縮，村莊內(nèi)部缺少經(jīng)濟發(fā)展動力，結果是既無經(jīng)濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務的領頭人?？梢哉f非體制精英中的主干力量即經(jīng)濟精英、知識精英在欠發(fā)達地區(qū)基本體現(xiàn)不出他們的存在感，個別鄉(xiāng)村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉(xiāng)村社會秩序和社會治理。

若村民個人力量弱小不足以對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生影響，則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內(nèi)生的力量理應力量更為強大，能夠代表村民的心聲，遺憾的是在欠發(fā)達地區(qū)社會組織發(fā)育也先天不足。受分散經(jīng)營的影響，農(nóng)民組織化程度并不高，經(jīng)濟類的合作組織類型繁多，但規(guī)模不大、力量弱小，發(fā)展后勁不足，治理能力有限；宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現(xiàn)實情況是本應代表民意的村委會淪為體制性治理主體，成為治理的重要力量，村莊內(nèi)生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。

欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理多元協(xié)同機制的構建

針對鄉(xiāng)村社會治理績效欠佳的現(xiàn)實，2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，2015年中央一號文件又要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，探索以村民小組或社區(qū)為基本單元的村民自治試點；學者們也紛紛獻策，提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉(xiāng)村精英為核心力量的社會組織參與鄉(xiāng)村治理，如鄉(xiāng)賢理事會、村民理事會等形式，看似多樣的舉措其內(nèi)涵和實質(zhì)都是激發(fā)村莊內(nèi)部村民及組織的活力，破解當前鄉(xiāng)村治理危機其有效形式便是實現(xiàn)村民、村級社會組織和政府的合作機制，發(fā)揮各自所長、各司其職。

村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體，美麗村莊理應由村民共同建設，普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者，村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的，村委會成員的權力來自村民授予，村民有權撤換或者罷免不稱職的村委會成員，同時監(jiān)督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權力，然而現(xiàn)實中村民往往只知道在選舉環(huán)節(jié)中自己的選票的作用，并不清楚其他環(huán)節(jié)怎樣行使自己的權力。

要實現(xiàn)善治，亟待提升村民個體參與鄉(xiāng)村事務管理的熱情和能力，發(fā)掘他們的主動性，激活村莊內(nèi)部的力量，否則以政府為單一的治理主體，并不能很清晰的了解鄉(xiāng)村究竟缺少什么、需要什么，就會出現(xiàn)政府投入和鄉(xiāng)村需求之間對接不上的情況，就像梁漱溟曾在鄉(xiāng)村建設運動之后發(fā)出感慨：“鄉(xiāng)村建設運動而鄉(xiāng)村不動”。因此當務之急就是要提升村民的治理能力，通過村民議事會或一事一議等形式，讓村民在實際參與中提升參與能力，通過鄉(xiāng)村精英的帶動和引領去表達自己的心聲，建設自己的美麗家園。

社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達方面處于弱勢地位的話，那么將農(nóng)民組織和聯(lián)系起來，無疑是盤活鄉(xiāng)村社會的捷徑，然而由于長期的分散經(jīng)營，導致農(nóng)民的組織化程度歷來較低，在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織，村民們習慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產(chǎn)隊，可見現(xiàn)代化的發(fā)展并沒有使欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的組織能力得到提升。

隨著市場經(jīng)濟向農(nóng)村社會滲透，在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅(qū)動下，原子化的小農(nóng)逐漸有了合作組織的意愿，農(nóng)民經(jīng)濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產(chǎn)成本、增強其抵御社會風險的能力；通過不同類型的經(jīng)濟組織，如發(fā)達地區(qū)興起的村辦企業(yè)、村企合作、鄉(xiāng)村農(nóng)家樂以及O2O、B2B等農(nóng)村電子商務形式積累經(jīng)濟資源，既能為治理提供直接的物質(zhì)支持，又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內(nèi)的道德權威、家族權威來約束和規(guī)范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾，以減少村級治理過程中的管理成本，有效地彌補法律上的缺位，有助于形成文明禮貌的積極村風，成為柔性的治理資源。

政府政策的支持。一般來說，鄉(xiāng)村治理可分為體制內(nèi)的治理主體和體制外的主體，體制內(nèi)的主體即政府在參與鄉(xiāng)村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權威性的政治資源，更多體現(xiàn)的是一種代表國家的強制性力量，是一直以來在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內(nèi)容的制度化的鄉(xiāng)村治理多年來弊病叢生，存在制度設計缺陷、制度實施無效的問題，但對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。特別是在欠發(fā)達農(nóng)村，政府首先更應該加大公共資源的投入力度，解決公共服務投入不足的問題。

其次，政府還應著手制度的建設和運作機制的改革上，還村委會的基層群眾性自治的本性，將政府治理和村莊自治區(qū)分開來，一些地方政府已經(jīng)開始嘗試制度的創(chuàng)新，如“議行分離”、“政社互動”④，都是將政府和村委會視為平等的主體，意圖將政府的行政事務從村委會當中挪出，政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉(xiāng)村要建構自己的治理機制以區(qū)別于村莊自治，設立政府自己的機構去完成各種行政任務和補貼，如征兵、義務教育、農(nóng)村低保和農(nóng)業(yè)補貼等；其他村莊的公共事務交由村委會自己去協(xié)商。

政府治理是鄉(xiāng)村的外在力量，是資源的輸入者和政策的輸出者，僅依靠外部力量難免會出現(xiàn)“制度失靈”的現(xiàn)象，供給和需求之間對接不充分，因此必須要依靠村莊內(nèi)部的力量，提升村民的參與公共事務的精神、培養(yǎng)村級社會組織，激發(fā)內(nèi)部力量的參與和合作，村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限，構成合作互補的伙伴關系，方能解決當下鄉(xiāng)村治理混亂的困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮和團結。

（作者分別為吉林農(nóng)業(yè)大學講師，吉林農(nóng)業(yè)大學人文學院社會學系教授；本文系社區(qū)發(fā)展本文系吉林省社會科學基金重點項目“吉林省農(nóng)村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：2015A16）

【注釋】

①韓鵬云：“村民自治實踐樣態(tài)與轉型方向”，《中國特色社會主義研究》，2015年第1期。

②姬生翔：“集體經(jīng)濟形式變遷與村莊治理形態(tài)轉換研究—以魯北M村為例”，《甘肅行政學院學報》，2014年第6期。

③張艷娥，“關于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關問題的分析”，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2010年第1期。

④王春光：“中國鄉(xiāng)村治理結構的未來發(fā)展方向”，《人民論壇》，2015年第2期。

責編/張曉