學前教育機構法律風險應對

李兵

【摘要】學前教育機構教育的對象是無民事行為能力人，根據我國法律規定，學前教育機構對幼兒要承擔管理、保護的義務。文章將法律風險理論管理論引入學前教育機構管理活動，通過分析學前教育機構法律風險主體、法律風險環境、法律風險行為，提出運用法律風險管理理論對學前教育機構法治化管理的設想及相應的管理措施。

【關鍵詞】學前教育機構 法律風險 法治化管理

【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

現代科學研究證明，學前教育對幼兒心智發育和健康成長有至關重要的作用。對幼兒進行早期教育，特別是規范的學前教育成為國內外教育界的普遍共識，因此，社會上各類幼兒教育機構便如雨后春筍般涌現。由于主辦機構和辦園經費來源不同，學前教育機構的設施、師資、待遇和管理水平相差甚大①，影響到了學前教育機構辦園管理和教學質量，甚至還出現幼兒在園期間受到教師虐待的極端事例。這些情況不但損害了幼兒的合法權益，也讓學前教育機構主辦者承擔了法律責任和經濟損失，如何避免法律風險，并將此理論運用到對學前教育機構法治化管理過程中，值得進一步研究。

學前教育機構法律風險界定

法律風險是近些年才出現在法律規范中的術語，目前理論界尚未對法律風險的內涵、范圍達到較統一的認識，一般的法學詞典和工具書中也未收錄該詞。“風險”原為經濟學領域的概念，本意為一個事件產生與期待后果相反的可能性，人類社會實踐活動中從事任何一種活動時都可能產生與預期相反的不利結果。目前雖然對法律風險的精確概念并未達成共識，但一般認為，法律風險是民事主體行為與現行法律規范規定或雙方的約定有違，非但不能實現其行為預期目的，反而可能因該行為受到法律制裁，②這種潛在的可能性即為法律風險。目前國內外對法律風險的研究主要針對企業經營、管理過程中，學界對非企業型社會組織的法律風險研究極少涉及，特別是以各類教育機構為代表非經營性社會組織，而在各種類型的教育機構中，學前教育機構教育的對象與其他教育機構相比又具有特殊性。在我國，進入學前教育機構的學齡前兒童一般在六周歲以下，屬于完全無民事行為能力人，其認知能力和行為控制能力尚不成熟，相比其他教育機構，教育的對象更容易受到各種傷害，一旦發生幼兒在園期間受到人身傷害，學前教育機構和幼兒教師可能面臨民事、行政甚至刑事責任。據統計，幼兒在學前教育機構中因傷害引發糾紛，在各類型教育機構中比例最高，幼兒教師也承擔了比其他教師更高的責任，可以說是高風險的教育類職業。據此，對學前教育機構的法律風險可以界定為：學前教育機構在舉辦和正常教學過程中，由于存在相關的法律規范，學前教育機構的舉辦者、管理者、幼兒教師因違反相關法律規范而要承擔不利后果的可能性。

學前教育機構法律風險要素分析

法律風險管理理論認為，法律風險通常包括法律風險主體，法律風險環境、法律風險行為三要素。③學前教育機構法律風險主體是承擔學前教育機構不利后者的機構或個人，包括學前教育機構主舉辦者、學前教育機構日常運營的管理者以幼兒教師和教輔人員。當前我國社會中學前教育機構舉辦者或主管單位主要有以下幾種：教育行政主管部門、非教育行政機關以外的其他政府機關、大中型國有企業、集體或民營企業、事業單位、軍隊、城市居委會或村委會、各類社會團體或民間團體、公民個人辦園④。以出資性質和所有制形式可劃分公辦、公辦民營、民辦三種，不同的辦園模式決定了學前教育機構的舉辦者、投資者與管理者的性質及其關系，也確立了不同的法律風險主體及其不同的法律風險后果。

法律風險環境是指學前教育機構在實施管理和教學過程中涉及的法律規范體系、法律執行情況、幼兒家長的法制觀念等。在相關法律規范中，除以《教育法》為核心的行政管理法律規范體系外，還有以《侵權責任法》為核心的民法法律規范；行政法規主要針對學前教育機構的教育、教學和人員資格管理規定，包括《教師資格條例》、《學前教育機構管理條例》等；部門規章則進一步細化學前教育機構管理和教育、教學的過程，突出操作環節的法制化要求，主要包括：《學生傷害事故處理辦法》、《托兒所學前教育機構衛生保健管理辦法》等，此外，有些省、自治區還結合本地區具體情況，制訂實施了對學前教育機構管理的辦法等配套地方性法規。

法律風險行為通常是指負有法律風險主體在特定的法律風險環境中從事某些特定的行為才會產生法律風險。在學前教育機構這類主體中，法律風險行為主要來源于學前教育機構的舉辦者、管理者，教職工在管理或教育、教學活動中所實施的管理和教學行為，這些行為如果不符合或者違反了法律、法規、規章的規定，將導致學前教育機構或其員工被制裁。具體而言，學前教育機構法律風險行為有以下幾個方面：

第一，在學前教育機構設立階段，學前教育機構的舉辦者如果違反了對設立機構的禁止性規定，則導致幼兒園舉辦失敗或者被取締。我國對學前教育機構的舉辦實行的是行政許可審批制度，只有當舉辦者提供符合條件的申請，并經過行政機關審批后才能獲準辦園和招生。如：依照國務院制訂的《學前教育機構管理條例》第二十條，國家對學前教育機構設立實行登記注冊制度，未經登記，任何單位和個人不得舉辦學前教育機構，否則可能導致被停辦園的行政處罰。《河南省學前教育機構管理暫行辦法（試行）》規定，舉辦民辦學前教育機構除了要按照準入制度經過教育行政機關許可外，還要辦理《民辦教育許可證》；對民辦學前教育機構而言，除了依《學前教育機構管理條例》進行注冊登記外，還需按照《民辦非企業單位登記管理條例》的有關規定進行登記，違反規定未進行登記或提供虛假材料登記的，將被撤銷登記，嚴重的可能被追究刑事責任。

第二，日常運營管理中，有三方面的法律風險行為最值得關注，首先是對幼兒教師素養的管理行為，既要考察幼兒教師應當具備的教育背景和專業知識，還要求其有良好的職業道德，尊重愛護幼兒，并且具備幼兒教師職業資格。因教師資格和職業道德缺失導致的體罰、虐待幼兒的事件近來多次發生，已經引起全社會的高度重視，規范幼兒教師倫理道德修養成為提升幼兒教師基本素養的一個重要途徑⑤。其次，對學前教育機構園舍和各類設施的管理行為，包括園舍位置是否符合安全衛生的要求，玩教具器材是否符合國家規定的安全標準，是否妨害幼兒身體健康或者威脅幼兒生命安全的；再次，在后勤管理服務方面，要關注可能導致發生食物中毒和傳染病流行的醫療衛生保健及防疫措施和制度。要建立門衛和安保制度，防范外人闖入園內傷害幼兒和幼兒走失，校車制度，嚴防校車出現安全事故等。

第三，教學過程中，幼兒教師在教學過程中要履行教育、管理、保護的職責。依現行《學前教育機構工作規程》的要求，學前教育核心是，遵循幼兒身心發展的規律，以幼兒的德、智、體、美的全面發展為導向，教學內容和課程符合幼兒的年齡特點，以鼓勵、啟發誘導的正面教育方法培養幼兒個體健康發展。學前教育機構的教育活動的內容應根據教育目的、幼兒的實際水平和興趣，以循序漸進為原則，有計劃地選擇和組織。幼兒教育活動要反映幼兒的身心特點，以游戲活動為主，幼兒教師應按照規程的要求制訂相應的教學計劃，保育員要配合教師組織好教學和游戲活動，游戲和戶外活動出現法律風險不利后果的概率相對較高，是法律風險防范的重點范圍。

學前教育機構法律風險應對

應對法律風險的一般措施中可以分為事前控制、事中控制及事后改進完善三個階段。在不同階段采取不同的應對方法，逐步化解法律風險，實現既定目標。

在學前教育機構舉辦過程主要是決策層面的法律風險應對。事前控制的主要內容舉辦者學前教育機構，特別是民辦幼兒的舉辦者要收集相關法律規定、當地政策等因素統籌分析，進行可行性研究。根據可行性研究結論，依實施難易程度按如下方式實施：退避、分散、合法化、深度管理。

第一，退避是在舉辦學前教育機構的條件尚不完全具備情況下避免舉辦者利益受損失而采取的一種主動應對方法，這些條件包括但不限于舉辦所需資金不足，舉辦場地沒有落實，申請注冊登記沒有獲得主管機關批準，以及幼兒教師、管理人員素質不符合要求等。退避導致舉辦幼兒不能這種方法雖然沒有達到舉辦學前教育機構的目的，但從風險管理角度，舉辦者可以避免因盲目實施計劃而陷入更大法律風險不利后果之中，阻止或減少進一步的經濟損失。

第二，分散主要針對舉辦者資金來源出現不足時采取的一種應對方法。如果出現舉辦資金或學前教育機構經營收入不能滿足運營的需要，舉辦者應考慮擴大資金來源的方式和范圍，在民辦學前教育機構的收入不能維持正常的教學管理之需時，這個方法是主要的應對之策。在一部分公辦民營的幼兒中同樣也存在這樣的情況，在法律、政策允許的情況下，通過提高學前教育機構的收費標準，接受社會捐贈等，可以在一定程度上化解此類風險。

第三，合法化是應對學前教育機構法律風險最根本的方法，是所有法律行為合法化的前提，也是貫穿學前教育機構從舉辦到日常運營各個環節都必須采取的方法。學前教育機構舉辦者和管理者及教職工作為學前教育機構法律風險的主體，園長、幼兒教師、保育員、后期輔助人員身份和資格、素養和行為要符合相應法律、法規、規程的要求。

第四，深度管理是學前教育機構法律風險層次最高、實施難度最大的應對方法。建立在對學前教育機構各種法律風險進行全面識別和綜合評價基礎之上，并結合幼兒資金投入、運營成本等因素，有目標、有重點地應對法律風險，如果說合法化的應對方法是防范“點”狀法律風險，而深度管理則是將“點”連成“面”進行系統化，全方位的法律風險防范。

學前教育機構日常運營階段操作層面的法律風險應對。可分為事前控制和事中控制及事后改進提高完善階段。事前階段，管理者首先要制訂管理制度，這些制度至少應涵蓋以下方面：教育、教學管理制度，衛生防疫管理制度、教育教學設施管理制度，幼兒人身保護制度、安全保衛制度、校車制度等。針對這些制度的內容，根據幼兒在園學習、生活過程中所形成的不同程度法律風險進行風險識別和區分風險等級，針對不同風險等級采取相應的措施，以其有效性從低到高依次排列，包括以下幾方面：

第一，規范教學行為。幼兒教師的教學內容應當依據《學前教育機構工作規程》和學前教育機構的規章管理制度制訂教學計劃和方案，教學內容要符合幼兒身心特點，避免出現可能對成幼兒心理和身體造成不良影響的教學活動。特別是在組織室內外體育活動中，如果超出幼兒身體承受能力的教學活動或因組織不利導致幼兒身體受到傷害，單位要承擔相應的民事和行政責任。

第二，嚴禁體罰和變相體罰幼兒。《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）明確規定：對于教師因故意行為造成學生傷害的，教育機構及其教職員工對幼兒實施體罰或者變相體罰，單位要承擔行政責任，如果對幼兒的傷害行為達到《中華人民共和國治安管理處罰條例》規定的程度，除單位受行政處罰，責任人也將承擔行政甚至刑事責任。

第三，室外教學活動安保。按民法原理，組織幼兒外出活動的組織者要承擔其先義務所產生的附隨義務，學前教育機構組織必要室外活動除配備滿足正常教學活動教師外，還應考慮增加負責安全保護的教師，對幼兒室外分散活動要制訂安全保護活動方案并明確責任人。

第四，入園幼兒健康狀況監控。建立幼兒入園健康檢查制度和幼兒健康檔案，例行健康檢查一方面對可能出現的流行疾病提早采取預防措施；另一方面，對有特異性體質的幼兒要制訂應對突發情況的預案。此外，教師要根據幼兒身體狀況隨時調整教育教學活動。

第五，教學設施安全檢查。從我國民法理論和司法實踐來看，學前教育機構歸于特殊的教育法人，其民事責任的承擔與一般民事主體有所不同，除教學活動外，教育機構負有對其所有或使用的建筑物和各類設施承擔對幼兒人身的安全保障義務，但幼兒心理和生理決定了幼兒身體活動具有很大的不確定性，對教育機構和幼兒教師安全注意義務造成很大壓力。教師的職責在于及時發現教學設施存在安全的隱患，采取措施讓幼兒遠離危險設施，避免幼兒在危險的條件下活動。

第六，校車接送是近幾年在我國出現的新事物，近幾年，由校車引發的幼兒傷害重特大安全事故頻發，在社會上造成了嚴重的負面影響。對于校車配備、使用的監管不容忽視。各學前教育機構需要配備接送幼兒的校車時應當向當地教育行政機關申請辦理許可，經準許后按照《校車安全管理條例》制訂管理制度，裝備符合校車安全標準的車輛，嚴格考核校車駕駛人的資格和品格。

學前教育機構法律風險的事后控制是在法律風險后果已經確定后，對整個導致法律風險事件的不利后果形成及處理過程的回顧，其目的是改善和提高以后法律風險的能力，它通過懲處責任人、完善管理制度及工作規程、加強培訓等方式，避免相關或類似的法律風險重復出現。最主要是通過提高管理者執行力來實現。

影響學前教育機構管理者和幼兒教師執行力的因素主要有規章制度存在漏洞、缺乏穩定性、賞罰不分明、缺乏可行性等，還應該提高管理人員的威信、教職工的基本素養和敬業精神。實踐證明，對幼兒教師健康與安全知識的持繼教育可以在很大程度上減少教學和活動期間安全事故的發生⑥。

綜上，學前教育機構法律風險因素中，除了舉辦階段外，更多的法律風險集中在日常教學活動階段，尤其以教師教學和幼兒游戲、戶外活動出現風險事件的概率最高，對此應當予以足夠的重視。法律風險理論作為企業全面管理的一種方式，發揮了較好的效益，在當前我國社會發展階段，各種不同體制的學前教育機構并存發展，對學前教育機構的法治化提出了更高要求，鑒于學前教育機構規范化管理與企業運用法律風險理論進行管理在某種程度上的有限性，借助于法律風險理論對學前教育機構法律風險進行研究是一種新的探索和嘗試，對開展依法治教，提升學前教育機構管理、教學水平，減少幼兒傷害具有積極作用。

（作者單位：平頂山學院政法學院）

【注釋】

①張斌：“辦園體制改革對幼兒園教師的影響”，《學前教育研究》，2010年第1期，第2頁。

②③吳江水：《完美的防范—法律風險管理中的識別、評估、與解決方案》，北京大學出版社，2010年，第5頁。

④秦旭芳，孫雁飛，譚雪青：“不同辦園體制下幼兒教師的生存狀態”，《學前教育研究》，2011年第10期，第2頁。

⑤謝宇：“教育類事業單位聘用制改革問題研究—以廣州市廣播電視大學為例”，華南理工大學碩士學位論文，2012年。

⑥曾國：“入園幼兒人身傷害事故現狀調查與對策思考”，《學前教育研究》，2007年第5期，第11頁。

責編 /豐家衛（實習）