城市化社區法律治理結構理論與實踐構想

姚懷生　邱小林

【摘要】城市化社區有三個權利主體，居民委員會是社會自治權利主體，業主委員會和物業服務公司是私法自治權利主體。構建社區法律治理框架，以居民委員會為主導在三個法人組織主體之間設立協作配合、監督管理和組織指導關系；建立議事協調機構，協調解決物業服務、社區治安、家事鄰里等法律糾紛。充分發揮社區法律治理結構的社區整合功能和社區控制功能，構建和諧穩定的社區秩序。

【關鍵詞】城市化社區 法律治理結構 功能與作用

【中圖分類號】F590 【文獻標識碼】A

城市化社區有多個法人組織主體，這些主體在社區行使自治權利，以自治權利理論為基礎，構建法律治理結構，充分發揮法律治理結構的功能作用，協調社區各類主體之間的法律關系，共同治理社區事務，解決法律糾紛，維護穩定、安寧的社區秩序。

城市化社區法律治理結構的理論

社會自治理論。社會自治是一個區域范圍內各個領域、各個方面的社會整體自治，它的特點是這個區域的全體成員都能自主參與社會管理。①社會自治有兩個層面的含義，一個是個人層面的含義，是公民享有的法律權利與自由；另一個是社群層面的含義，是社會共同體全體成員依法享有的自治權利。②兩種含義上的自治對應兩種法律權利，個人含義上的自治對應公民權利，社群含義上的自治對應自治共同體成員權利。共同體成員權利是公民權利的集中體現，它們匯聚在一起就變成了社會權力，社會權力以社會組織的形式出現就有治理社會的能力。隨著市場經濟的發展，公民社會發育成熟，國家與社會相分離，各種社會組織建立起來，在政府權力與能力不能完全滿足管理社會的要求時，社會與國家這兩種權力都成為社會治理的力量。③在此，社會權力與國家權力一樣，都具有強制執行力，自治共同體可以依靠這種社會權力處理內部治理事務，決定與外部的關系。

社區自治是全體社區成員以意思自治為原則的自我治理，自治權力來源于集中、整合居民的權利，這種權力與國家權力共同成為社區治理的力量，可以用于決定社區的內部事務和對外關系。依據社會自治的理論分析，社區自治權力是一種社會權力，社區居民委員會是社會自治組織，其在社區這一地域內行使社會自治權力。

私法自治理論。私法自治是在法律規定的范圍內，依照當事人的意思表示形成法律權利義務關系的自由，種類上包括契約自由、遺囑自由、團體設立自由，含義上包括私人意義上的自治和社團意義上的自治。社團自治是私法自治的一種組織表現形式，是社會團體在法律規定的范圍內，以多數表決的方法，制定各種規章制度，自主管理和調整內部事務關系。

業主委員會是業主選舉產生而代表業主行使權利的自治組織，它的權力源于業主的私法自治權利，即建筑物區分所有權，權利主體為全體業主，權利客體是建筑物區分所有權中的共有部分，因些，業主委員會的自治權也是私法自治權，相應，業主委員會這個組織，從性質上來說，是一個私法自治組織。物業服務公司是一個市場活動主體，其在為業主提供物業管理服務過程當中，享有通過自己的意思表示簽訂物業服務合同的自由，契約自由權利是一種私法權利，物業管理公司也是私法自治組織。

社會自治與私法自治的關系。社會自治權力與私法自治權利都不受國家公權干預，兩者具有同一關系和基礎與保障的關系。首先，兩者都不受國家公權干預。社會自治權源于公民權利，它的功能是公共事務管理和公益事業服務。在社會治理過程中，社會自治權對國家權力有制約作用，制約的目的不是削弱國家權力，而是二者優勢互補，良性互動；自治共同體內部的公共事務和公益事業，國家權力應慎重介入。私權自治權源于私人的私權利，私權自治原則要求，人們在市民社會領域行使私人權利過程中，不受國家公權力的干預，人們有行使自己私權利的自由權，因此，私權自治權是保障實現私人權利的一種權利。④

第二，兩者是同一主體關系。人有公民和私人這兩種身份，與之相應，也有公民與私人這兩種權利，一個是公民權利，另一個是私人權利。⑤以公民權利為基礎，形成社會自治；以私人權利為基礎，形成私權自治。社會自治與私權自治是同一社會主體享有的兩種權利，它們相輔相成，既相互區別又相互促進，前者的作用是社會治理，后者的作用是實現私人的私權利，它們在主體同一的情況下有同一的實現目標，都是為了保障實現人的自由權利。

第三，兩者是基礎與保障的關系。私人權利從人的不可侵犯性出發確保個人意志的自由活動，即未經許可，不得干預他人的自由、生命和財產，要求為個人劃出一個獨立自由支配的領域，在這個領域內個人有簽訂契約的權利和繼承、出讓財產的權利，這些權利都是個人的基本權利或原初權利，在這些私人權利的基礎上，經過公共商談集中、整合形成社會權利，私人權利是社會權利存在的前提和基礎。私人的基本權利必須通過國家和社會權利加以補充，對此，哈貝馬斯認為，要制定法律制度來調節個人與他人之間的互動關聯關系，保衛那些個人在其中擁有的成員地位，因為“初級的”權利太弱了，無法在個人“被置入更大的、超越個人的秩序”的地方為個人確切地提供法律保護。⑥哈貝馬斯在這段話中說，私人權利必須受到國家法律的保護。隨著公民社會的發展，社會自治組織日益成熟，其與國家權力都成為社會治理的力量，因此，社會權力也有保護私人權利的能力。

城市化社區法律治理結構的具體構想

構建在居民委員會主導下的法律治理結構框架。居民委員會是居民行使自治權利的組織，具有公共事務管理和公益服務職能；業主委員會是業主自治組織，具有物業管理權利；物業服務公司是商事組織，提供物業管理服務。用民事法律構筑社區治理框架，框架呈正三角形狀，三者之間是平等的民事法律關系主體。用履行的職能構建社區治理框架，框架呈等腰梯形形狀，居民委員會處于等腰梯形的上底上，居于主導地位；業主委員會和物業服務公司處于等腰梯形的下底部，居于基礎地位。居民委員會、業主委員、物業服務公司是三個居于平等地位，履行不同職能的民事法律關系主體，他們相互協作，職能互補，構建穩定的社區社會治理結構。在對社區進行治理過程中，三個社區組織主體之間可以設立以下法律關系：相互協作配合法律關系，監督管理法律關系，協調、解決糾紛法律關系，指導法律關系。

依法界定法人組織主體法律關系的具體內容。居民委員會與業主委員會之間可以設立三種法律關系，具體包括協作配合法律關系、監督管理法律關系和指導法律關系。協作配合法律關系。這種關系是兩者在共同管理的事項上相互協作，在各自管理的事項上相互配合的關系，協作的是環境衛生管理、社區治安管理和公益事業管理等社區公共事務管理事項以及對物業服務公司的監督管理事項；配合是業主委員會配合居民委員會進行計劃生育管理、流動人口管理以及政府機關委托的其他行政事務管理，居民委員會配合業主委員對業主自治事項進行管理，包括對業主的管理、對物業的管理以及與物業有關的其他自治事項的管理。協作配合的方法是定期召開居民委員會和業主委員會協調會議，明確協作配合事項，提出和解決協作配合中存在的問題；協作配合的目的是共同維護安全、安寧的社區秩序。

監督管理法律關系。居民委員會是社區居民自治組織，具有社會管理職能，行使社會管理權力；業主委員會是業主自治組織，具有物業管理職能，行使物業管理權利。從兩個自治組織的職能作用來看，前者對后者有監督管理權力。監督管理的對象是業主委員會的自治行為；監督管理的依據是國家法律和業主公約的規定；監督管理的目的是促使業主委員會依法行使自治權利，糾正違法行為，維護全體業主的合法權益；監督管理的方法是審閱業主委員會的決策、查看業主委員會的行為、聽取業主的意見和建議。居民委員會對業主委員會的監督管理應建立在業主的意見和建議的基礎之上，要依照法律規定進行，不能妨礙業主委員會行使自治權利。

指導與替代法律關系。居民委員會與業主委員會都是自治組織，兩者都具有自治職能，行使自治權利，居民委員會可以指導業主委員會提高自治能力。指導的方法是協助業主委員會處理自治事務，為業主委員會處理自治事務的決策提供建議和咨詢。居民委員會和業主委員會這兩個社區自治組織，在一方缺位時可以相互代替行使自治權利，即業主委員會沒有成立之前，居民委員會可以代替行使業主自治權利，居民委員會沒有成立之前，業主委員會可以代替行使居民自治權利，避免出現治理真空而產生社區失控的情況。同時，法律也可以給予居民委員會這項職能，即在成立業主委員會遇到困難的情況下，受街道辦事處委托，召開業主大會，選舉業主委員會。兩個委員會在行使自治權力過程當中有時也會發生糾紛，有必要為他們設立一個關系協調人，這個協調人就是街道辦事處（鄉、鎮人民政府），協調解決他們之間的這種糾紛，必要時，根據一方的提議召集另一方居民會議或業主大會，依法解散、重選居民委員會或業主委員會，維持兩個自治主體之間正常的法律關系。居民委員與物業服務公司之間可以設立兩種法律關系，一種是協作配合關系，另一種是監督管理關系。物業服務公司是業主委員會聘請來提供物業服務的一個商事組織，其通過業主委員會這個中介而與居民委員會產生法律關系。業主委員會代表業主與物業服務公司簽訂物業服務合同，并監督物業服務公司的日常服務行為。

在社區居民委員會主導下，建立三方議事協調機構。社區三個組織主體都在治理社區，他們行使權力的范圍沒有劃分清楚，存在著重疊或沖突，應建立一個協調機構，協調他們之間的行為。從社區治理的職能來看，在這個協調機構中，居民委員會居于主導地位。召開協調會以前，對于要協調的議題，居民委員會應廣泛調查研究，征求全體居民的意見，在此基礎上，三方對共同管理的事項進行充分協商，以構建安全有序的和諧社區為目標，界定清楚權力范圍，明確事務分工，形成社區治理共識，向社區居民公布并組織實施。協調的時機由居民委員會確定，但在居民委員會和業主委員會選舉產生后以及物業服務合同簽訂后都應該召集協調會，業主委員和物業服務公司就各自管理的事項也可以提議召集協調會。隨著城市化的推進，城市社區會產生許多權力重疊事項，也會產生權力觸及不到的真空地帶，要重點協調這些重疊事項，避免產生矛盾和沖突；要重點填補權力真空，防止出現社區失靈現象。協調的作用表現在兩個方面：一個是協調社區主體之間的關系；另一個是協調解決物業服務、社區治安、家事鄰里等法律糾紛。

城市化社區法律治理結構的功能

法律治理結構的社會整合功能。社會整合是社會組織運用價值觀念和制度規范，將他們內部各個構成因素組合成統一整體的社會活動。社會整合能維護社會系統的完整性，防止社會組織體內部的各個部分因缺乏親和力而導致發展失控、混亂和無序，保持社會組織體系的秩序化和規范化。⑦

價值觀念、組織體系和制度規范是社會整合的方法和途徑。價值觀念以共同的信仰將組織體成員凝聚起來形成統一的整體，是緊密聯系社會成員的精神紐帶。構建社會共同的價值體系，是實現社會整合目標的基礎性工作。組織體系將組織體的各構成部分從時間和空間上組合起來，整合各構成部分的功能形成完整的結構治理功能。完整統一、高效的組織化網絡，是社會整合的有力工具。制度規范用統一的標準將組織體成員的行為規范向同一的方向，形成整體合力，應對來自組織體內外的各種壓力。制度規范是社會整合的主要手段，在制度化與規范化的框架下能實現社會的有效整合。

法律治理結構將社區各類主體整合形成統一的整體，對社區各項事務進行治理，構建和諧穩定的社區秩序。在法律治理結構框架內，社區各構成部分整合為完整的統一體，這些部分的功能相互補充和疊加，綜合形成社區整合功能：價值觀念整合功能、組織體系整合功能和制度規范整合功能。法律治理結構的三項社區整合功能都有其實現途徑。價值觀念整合功能的實現途徑是充分發揮居民委員會的宣傳教育功能，弘揚中華民族的傳統美德，宣傳社會主義核心價值觀，構建社區共同的價值體系，從思想觀念上將社區成員凝聚成統一的整體。組織體系整合功能的實現途徑是建立以居民委員會為主導的社區組織協調機制，協調社區組織和個人之間的關系，解決他們之間的法律糾紛，整合社區各類主體形成綜合治理網絡體系。制度規范整合功能的實現途徑是運用《城市居民委員會組織法》、《物業管理條例》、《居民公約》、《業主公約》及其它社區制度規范，調整社區各類法律關系，規范社區人們的行為，整合社區各類資源，形成治理社區的綜合合力。

法律治理結構的社會控制功能。社會控制是指社會組織體運用規范、手段和方式，指導、約束社會成員的社會行為和價值觀念，調節、制約各類社會關系的過程。⑧控制主體是社會組織體，控制的手段是社會規范，控制對象是社會行為、價值觀念和社會關系。

在社區組織體系中，居民委員會依據法律和自治規范的規定約束居民的行為，協調社區各類主體之間的社會關系，開展社會主義精神文明建設活動，指導居民形成社會主義價值觀念；業主委員會和物業服務公司依據《物業管理條例》和《業主公約》約束業主的行為，調整物業服務法律關系。在法律治理結構框架內，社區組織體系依據法律與社會規范約束其成員的行為，調整各類社會關系，達到社區治理的目的。

（作者分別為南昌理工學院城市化與法律治理研究所副教授，南昌理工學院院長、教授；本文系2014年度國家社會科學基金項目“城市化進程中的社區法律糾紛研究”的研究成果，項目編號：14BFX070）

【注釋】

①李元書：“論社會自治”，《學習與探索》，1994年第5期。

②周安平：“社會自治與國家公權”，《理論法學》，2002年第10期。

③郭道暉：“權力的多元化與社會化”，《法學研究》，2001年第1期。

④王國良，胡雪梅：“論民法的價值與基本原則—對現行民法基本原則理論的質疑”，《江西社會科學》，2004年第5期。

⑤郭道暉：“法治國家與法治社會、公民社會”，《政法論叢》，2007年第5期。

⑥[德]哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2011年，第110頁。

⑦葉昌友，王天聞：“社會整合與黨的執政能力的提升”，《社會科學家》，2011年第11期。

⑧鄭杭生：《社會學概論新修》，北京：中國人民大學出版社，1998年，第436頁。

責編 /張蕾