淺議國有企業財務監督機制

高勝海　金燕華

【摘要】當前，國有企業財務監督機制還存在著諸如國家監管力度不夠、市場監督不足等問題，尤其是國有企業內部的監控機制存在一定的漏洞導致國有資產流失嚴重等問題都已成為社會廣泛關注的熱點。文章將從國家監督、市場監督和國有企業內部管理入手，分析國有企業財務監督現狀，并提出對策建議。

【關鍵詞】國有企業 財務監督機制

【中圖分類號】F253.7 【文獻標識碼】A

國有企業是我國的經濟支柱，在經濟發展中起著主導作用，其運營狀況直接影響著經濟發展，國有資產流失問題解決不好，不僅是一家兩家國有企業的損失，也將影響到整個國家的經濟狀況。隨著我國改革開放不斷深入、市場日益開放，越來越多外資企業紛紛涌入中國這個全球最具潛力的市場，國有企業與海外跨國公司的競爭也將日趨白熱化。近十年來，我國經濟與世界經濟的關系越來越密切，國有企業要想在國際競爭愈演愈烈的時代占有一席之地，必須建立一套切實可行、科學先進的財務監管體系。①通過實行有效的財務監管，可以助推國有企業改革不斷深入，保持健康、穩定、快速發展，實現國有資產有效保值增值，為我國經濟又好又快發展做出應有貢獻。

國有企業財務監督機制的原理及運行方式

產權清晰、權責明確是現代企業制度的基本特征。基于所有權與經營權分離產生的委托代理關系是現代企業制度的基礎。我國的基本經濟制度是以公有制為主體，主要體現形式是全民所有制企業，即國有企業。國有企業掌握著國家經濟命脈，是我國國民經濟的重要支柱。與其他所有制企業不同，我國國有企業的最終所有者是全國人民，人民委托國家行使管理權力。因此，國有企業的委托代理關系具有鏈條長、權責不清、關系復雜等特點。

第一層面，國有企業一級代理關系的受托者是國家。第二層面，國家與各個國有資產投資主體之間又形成了二級代理關系。通過這樣的層層委托，國有企業就成為了最終的受托者，肩負著國有資產的保值與增值，實現企業價值最大化的目標任務。委托代理關系中，由于委托人與受托人的利益及目標不一致，就產生了受托人背離契約的可能。在委托關系鏈條長的國有企業內部，為防止受托人道德風險與逆向選擇，就需要一套行之有效的財務監督機制，以保證委托人的正當合法權益。

從國有企業的委托代理關系入手分析。首先，國有企業第一層次的財務監督是國家。國有企業的最終所有者是全國人民，人民參與國有企業經營決策，對國有企業的監督理所當然，但讓全國人民參與國有企業經營決策和財務監督顯然不可能，作為全國人民代表的國家必然要行使這個監督權力，實現國有資產的保值增值。國家代表人民對國有企業行使的是所有權的監督，但目前我國國有企業的國有股與法人股上市流通受到限制，國家通過資本市場對國有企業產權控制較弱，主要通過行政手段管理控制國有企業。②

其次，國有企業第二層次的財務監督是市場監督。企業是市場經濟的微觀主體，必然受制于市場監督和約束，市場通過律師事務所、會計師事務所等社會中介機構，職業經理人市場等來監督國有企業的財務運行。

最后，國有企業第三層次的財務監督是內部財務監督，國有企業的經營管理者在受托經濟責任關系的制約下，必然通過財務監督來履行契約，向委托者報告業績。但目前由于產權缺位，經理人員就缺乏動力進行自我監督約束，而企業的所有者對出于信息不對稱所產生的內部人控制的擔憂也會促使其通過董事會來對經理人員進行財務監督，這也是目前國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）在央企推行董事會制度試點的主要原因。

國有企業財務監督機制的現狀及存在問題。第一，國家財務監督不到位，導致國有資產流失。國務院國資委代表國家行使出資人權利，履行出資人義務。作為出資人，國資委通過會計信息變動對國有資本運行進行監督；通過對國有企業經營行為的監督來實施對經營者行為的管理控制。從國資委對國有企業的監控手段上看，國資委作為國有企業出資人嚴重缺位。

一方面，雖然目前國有企業的會計信息需要經過獨立的第三方會計師事務審計，確保會計信息質量，但目前會計師事務所對國資委具有一定依附性，某種程度上雙方的利益具有一致性，使得目前社會上缺乏一個獨立的專業機構對國有企業的會計信息變動進行權威發布。

另一方面，在現行體制機制下，國有企業的領導人是政府任命的，派駐到企業的董事、總經理、監事會主席的國有資產產權代表自身并不是真正出資人，大多都是具有政府官員身份，其進行監督的動力并非產權激勵，而是官員的政治責任。這就使得監督者與經營者的利益目標趨同，從而缺乏監督的動力。這種產權不明晰的現象會導致無人真正承擔對經營者實施有效監管的職責。當企業財務工作的價值取向受到管理者的利益偏好影響時，會計報表不再是為所有者、債權人提供企業信息的出口，卻成為管理者的棋子和工具。

由于出資人缺位，國資委對國有企業的監督力不從心，國有資產在監督管理機制上也不健全，相當一部分資產以“有形的”、“無形的”等不同形式流失。③例如，在中央巡視組專項巡視的央企中，均存在利用職權行賄受賄、揮霍浪費、挪用公款、貪污腐化等現象；同時也存在通過企業合并、合資、擴建、聯營、改造、投資的形式，損公肥私，將企業資產轉移為個人資產的現象。

第二，市場經濟不完善，市場監督不足。獨立、權威的注冊會計師行業、成熟的資本市場和有效的經理人市場是市場經濟基礎，也是規范和約束企業委托代理關系的重要條件。注冊會計師行業具有客觀、獨立監督經濟運行的責任。成熟的資本市場為企業的兼并重組創造條件，促進資源合理配置。有效的經理人市場有利于企業的人才流動。我國改革開放30多年，初步建立了社會主義市場經濟體制，但市場經濟仍然不夠發達和完善，主要表現在：

一是民間審計機構獨立性與權威性不足，實施審計過程中容易受到行政部門的制約和影響；審計機構由于規模小、執業人員素質不高、競爭環境惡劣等容易導致審計機構尋租。

二是資本市場不發達，配套的法律法規不完善，國有法人股權流動性受限，導致市場上的重組兼并更多的是政府行為，出資人不能更好地“用腳投票”來合理地配置資源。如政府為了挽救一些虧損企業，避免國有資產流失而強行“拉郎配”式的重組，結果是資源錯配、效率低下。

三是雖然職業經理人市場開始逐漸受到重視，但國有企業的管理層仍然是行政任命，缺乏能上能下、雙向選擇的約束機制和必要的激勵機制，從而難以吸引優秀的企業經理人。

第三，國有企業內部財務監督不足，個人凌駕于制度。財務部門監督、內部審計監督、監事會制度和職工監督是企業內部監督的四個維度。國有企業中財務、內部審計部門均對本企業的管理層負責；國務院外派監事會受制于體制機制原因，監督職能不到位，董事會下設監事會基本由大股東選派，通常都是管理層人員兼任，受制于董事會，自己監督自己；工會制度沒有得到真正的貫徹落實，形同虛設。

上述四個監督維度因為沒有對包括董事會在內的企業管理層形成切實的評價和監督，企業的管理層往往更加注重企業局部利益而不是企業整體利益和股東利益，來對經理層進行監管。特別是以內部執行董事為主組成董事會或者董事長兼任總經理情況下，未能做到所有權和經營權的職責分離，導致企業中個人權利凌駕于公司財務制度之上。④企業的財務監管工作成為“內部人”利益的犧牲品。

國有企業財務監督機制問題的成因分析。第一，多部門監管，權責不明晰。國有資產的監管涉及多個政府部門，這種多頭的產權管理方式造成了政出多門，但卻沒有一個部門真正切實的對國有資產保值增值負責任。這種國有資產的監管體系使得企業缺乏合理的監督和約束，權責不清，造成監管效率的低下和監管成本的增加。

第二，在國有企業財務監管上存在政資不分現象。我國的國有企業經營目標除追求經濟效益外，還涉及諸多社會責任，有時經濟和社會雙重責任往往存在一定沖突，無法完全按照價值最大化的目標來開展生產經營，在一定程度上降低了經營效率，進而難以完全有效參與競爭，有時在市場中處于劣勢，結果是既犧牲了效益目標，社會責任的履行也不達預期。⑤雖然從1993年開始，我國開始推進國企改革，逐步推進產權清晰，政企分開的國企管理體制，但國有資產在產權經營權尚未完全分離的體制現象依然存在。

第三，國有資產管理的委托代理鏈條過長。按照現代公司治理的委托代理理論，國家是國有資產的所有者、委托人，企業是運營國有資產的代理人。然而現實情況是：以央企為例，理論上全體人民才是央企的真正股東，但在實踐中人民不得不委托給政府，政府委托給國資委，國資委委托給央企董事會，董事會委托給具有政府官員身份的董事長來行使股東權利。這樣一個過長的代理鏈條一方面造成代理成本過高，另一方面造成信息激勵及監督實踐上的阻礙，使本來就不對稱的信息更易發生扭曲，加重了所有者和內部經營者之間的信息不對稱，使“內部人控制”現象嚴重，國有企業無法形成有效的公司治理結構，成為真正的股份制企業還有一段路要走。在國有資產出資人缺位的情況下，又存在委托代理鏈條過長的問題，是造成國有資產監管體制存在弊端的重要原因。

國有企業財務監管機制的改善建議。經濟發展有其自身的規律，因此，定位于促進企業經營機制的改善，建立以企業內部財務監督為主，企業內、外部財務監管相結合的現代公司治理財務監管模式，是現階段改善國有企業財務監督體制的必然選擇。鑒于目前國有企業財務監督機制的現狀、存在的問題及成因分析，從宏觀和微觀兩個層面探討完善國有企業財務監督機制。

其一，宏觀層面需要完善國家監督和市場監督。一方面是完善國家財務監督。核心是要明晰產權，理順委托代理關系，解決出資人缺位的問題。筆者建議，可以探討將國資委由隸屬于國務院改變成隸屬于全國人民代表大會，或者效仿美國監督上市公司的做法，設立一個獨立性很強的非政府組織，直接對人民代表大會負責；也可以借鑒淡馬錫管理模式，實現董事會與職業經理人分離；核心是解決政府自己監督自己的問題。與之配套的是改變目前企業管理人員由政府任命的方式，形成有效的職業經理人市場，讓真正優秀的企業管理者經營管理國有企業；改變目前審計署對政府負責的現狀，直接向人民代表大會負責，實現監督權與決策權和經營權的分離，解決國家財務監督不足的問題。

另一方面是完善市場財務監督。一是發展壯大會計師事務所等社會中介機構，加強其獨立性，同時通過市場機制淘汰那些有失公允、獨立的會計師事務所，加大會計師事務所的誠信成本，確保其獨立性。二是建立完善發達的資本市場，讓資本市場真正起到“用腳投票”的作用，增加企業經營者的壓力。三是發展完善職業經理人市場，建立職業經理人的業績檔案和誠信檔案，通過市場機制正向和負向激勵職業經理人。

其二，微觀層面需要完善企業內部財務監督。第一，要加強獨立董事制度。強化獨立董事的“獨立性”切實保護中小投資者利益。改變目前中國上市公司獨立董事提名基本由大股東或高層管理人員提出的規定，既然獨立董事代表中小投資者利益，就應該建立機制由中小投資者通過一定的方式選舉產生，保持獨立董事的獨立性；暢通獨立董事任職期間獲取相關信息的渠道，加強獨立董事對董事會決策的監督；完善獨立董事的激勵機制，激勵獨立董事勤勉盡責，努力工作。

第二，強化財務預算的價值管理職能。全面預算管理是多數國有企業實行的重要管理手段，但在目前國有企業管理體制下，全面預算管理本末倒置，忽略了財務預算價值管理職能，財務預算對業務預算的約束及導向作用缺失，結果是財務預算與業務預算無法深度融合，導致業務預算只追求規模和速度，忽略經濟效益和質量。把財務預算編制與戰略發展相結合，強化財務預算的價值管理和資源配置功能，在此基礎上加強集團對分子公司財務運營狀況的動態監督。

第三，實行資金集中管理。通過資金集中管理，強化國有企業現金流預算管理，促使全面預算管理提升控制和資源配置導向功能；借助銀行網絡，實現現金實時歸集，統收統支，規避資金管理風險。

第四，推進財務共享服務建設。通過推進財務共享服務建設，減少報表報送層級，降低財務報表信息失真風險，解決財會信息上下、內外不對稱的矛盾，讓財務管理工作更好地支持公司戰略，服務投資者、債權人，從而形成由內到外、由上至下的監管體系，盡可能讓會計人員擺脫各層級管理者的干擾。

第五，完善內部審計制度。完善內部審計制度最重要的是強化內部審計的獨立性。通過建立由獨立董事任職審計委員會制度并切實發揮其作用，為內部審計發揮管理和控制風險職能營造良好的管理環境。結合目前國有企業推進紀檢監察職能獨立的契機，推進審計管理職責與紀檢監察職責融合，使二者相輔相成，改變國有企業審計管理職責向管理層負責的現狀。

第六，實行總會計師（財務總監）委派交流制度。由國資委向國有企業委派總會計師（財務總監），直接向國資委負責；國有集團公司，由集團公司董事會向獨資、控股子公司委派總會計師（財務總監），直接向董事會負責，建立總會計師（財務總監）的經營業績和誠信檔案，委派和定期交流，盡量保證總會計師（財務總監）的相對獨立性。

結語

筆者重點從國有企業內部財務監督入手，探討了國有企業如何在新常態下通過深化內部改革和管理提升，注重質量效益發展，實現國有資產的保值增值。當前，我國改革發展進入轉型期，經濟發展進入新常態，國有企業發展關乎國家的經濟命脈，在此大背景下，各方十分關注國有企業能不能通過深化改革度過難關，能不能獲得更廣闊的市場和發展空間。為此，只有通過完善國有企業財務監控機制，才能促進國有企業可持續發展。

（作者單位：中石化集團公司，北京化工大學）

【注釋】

①唐聞捷：“加強國有資產監管和企業財務管理”，《上海金融高等專科學校學報》，2003年第2期。

②王樂錦：“國有及國有控股企業財務監管新措施”，《山東財政學院學報》，2003年第6期。

③肖堯春：“國有企業財務監管的新思路”，《價格月刊》，2004年第4期。

④何國雯：“國有企業財務總監管理模式現狀與改進對策”，《會計之友》，2006年第4期。

⑤黨建龍：“加強地方國有企業財務監管的思考”，《財會通訊》，2006年第4期。

責編 /韓露（實習）