淺談制約人大計劃監督工作的因素及對策

段瓊

【摘要】對國民經濟和社會發展計劃進行審查批準，并對其執行情況進行監督，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項神圣職責。我國已進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段，計劃的編制、管理和執行的重要性不可低估，同時對人大的計劃審查監督工作提出了更高要求，許多復雜的問題需要進一步認清和認真解決。

【關鍵詞】人大 計劃 審查 監督

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

計劃監督是人大經濟監督工作中的薄弱環節。特別是與預算監督相比，受到的社會關注較少，走過場多，督促落實少的問題更為突出。文章擬對制約人大計劃監督工作的主要因素及對策做初步探討，以促進這方面工作的完善與發展。

人大計劃監督工作概述

根據憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“地方組織法”）、《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱“監督法”）、《全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定》等相關法律法規的規定，計劃監督的主體是各級人大及其常委會。監督的客體是本行政區內國民經濟和社會發展年度計劃、五年計劃的編制和執行情況（以下統稱為“計劃”）。在表現形式上，計劃草案主要以表格、數字的方式體現，描述了未來一段時間內地區生產總值、全社會固定資產投資、城鎮失業率、城鄉居民收入等主要指標的預期值，除了計劃草案外，還另附政府關于編制計劃草案的說明。

人大計劃監督的主要職責包括兩方面：一是審查和批準計劃草案及其調整。根據監督法，人代會舉行的一個月前，政府將計劃草案報送本級人大常委會。人代會在會議期間對計劃草案進行審議并表決。計劃批準后，執行過程中需要調整的，政府將調整方案提請本級人大常委會審查批準。同樣，五年規劃經過中期評估，需要調整的，也要提請審批。二是對執行情況的監督。對于年度計劃，分為半年和全年監督兩種。在年中和下一年年初，政府向本級人大常委會分別報告上半年、上一年度的執行情況，常委會對執行情況報告進行審議，交政府研究處理。政府再將研究處理情況向常委會做出書面報告。同樣，五年規劃在實施的中期階段，政府也需要將中期報告提請本級人大常務會審議。

多年來，各級人大及其常委會依法履職，認真開展計劃監督工作。但由于種種原因，計劃監督工作的力度和深度不夠，監督的實效性有待進一步提高。

制約人大計劃監督工作的主要因素

長期存在的認識偏差。部分同志包括人大工作者自己對計劃審查監督工作的必要性和重要性認識不足，主要表現為以下兩種思想傾向：

一是畏難情緒。計劃涉及本行政區域內經濟和社會發展中的重大問題，包含了社會經濟主要領域的關鍵指標及相關產業的重要數據，受關注度高，比較敏感。更為尷尬的是，計劃草案往往先提交同級黨委委員會和政府常務會議討論通過后，再提交人大審查。不少人大工作者認為在現有政治格局和權力架構之下，對已由黨政機關尤其是黨委決定通過的計劃草案，任何評論和質疑都是不合適的，會被認為是不夠尊重黨委、政府，也有爭權之嫌。因此，不少人內心里認為計劃審查監督工作只不過是搞搞形式，走下過場罷了，沒有必要較真①。

二是無用論調。在完善社會主義市場經濟體制的新時期，市場在資源配置中作用越來越突出，這使得一些同志對計劃產生了一些模糊認識，認為社會主義市場經濟體制下，應弱化經濟與社會發展的計劃性，也有人認為計劃和政府工作報告在內容上相近，提出計劃可以并入政府工作報告，沒有必要再經人代會的審查和批準。

對計劃進行審查監督所固有的難度。第一，計劃的宏觀性對監督工作的實效性提出了挑戰。計劃具有前瞻性、宏觀性、戰略性的特點，確定的是今后一段時期國民經濟和社會發展的主要方向和重點任務。如何實現宏觀計劃同實際問題解決之間的有效對應和結合，使計劃既能突顯重點，又避免空泛，不僅是計劃編制需要解決的問題，更是計劃審查監督中繞不過去的難題②。不少人大工作者在實際工作往往感到計劃監督工作抓手不多，無從下手。

第二，經濟形勢日趨復雜增加了監督工作的難度。從計劃經濟到市場經濟，中國經濟經歷了巨大變化，特別是改革開放以來，市場經濟體制不斷完善，政府職能也在逐步轉變。摒棄了教條、機械、死板的指令性特征，現階段的計劃管理更宏觀，更具指導意義和前瞻性③。同時，影響經濟發展的因素更加復雜多元，準確研判和把握未來經濟發展態勢的難度不斷增大。這些對人大計劃監督工作提出了更嚴格的要求，人大計劃監督工作必須與時俱進，在監督審查的角度、原則和策略上做出對應的調整，特別是審查思路如何把握、審查的重點包括哪些、原則和標準如何厘定、監督的具體手段方法如何，這些都是新時期開展計劃審查監督工作必須認真考慮的問題。

現有監督思路和方式的局限。一是監督思路重審批輕落實。在整體思路上，監督缺乏過程監督的思想，監督工作頭重腳輕，重審查和批準，輕跟蹤落實。一旦計劃經過大會批準，就覺得工作已經完成大半，監督意識有所放松，至于計劃的實際執行情況及最終落實的效果，長期沒有得到應有的重視。

二是審查監督手段單一固化。憲法和法律賦予人大監督的手段并不少，比如專題詢問、執法檢查、特定問題調查、聽取專題報告。如果能綜合運用這些手段，必然有利于推進計劃監督工作的深入開展。但是，實踐中創新突破較少，主要還是通過會議的形式，組織代表、委員聽取政府有關部門的相關報告，進行交流討論，形成并反饋相關意見和建議。

由于組織形式的局限，這種傳統監督方式的實施效果并不理想：一是，計劃審批一般采取的是一張大表，一攬子審查、一次性通過的形式，尚未建立分類討論、分項審議、逐一表決的程序安排，監督無法深入，很難做細。二是，會期只有十多天或幾天的時間，在議程多、任務重、會期短的情況下，人大代表很難進行深入細致的研究，難以提出高質量的審查意見。三是，計劃編制過粗、說明解釋較少，一些指標不夠全面，部分統計數據不夠準確，代表們據此難以判斷經濟的運行效益到底怎樣，這也都使得監督決策缺乏詳實、準確的參考和依據，影響審議效果。

經濟工作問責機制的缺位。探究影響人大計劃監督工作實效的本質原因，在很大程度上，應歸咎于我國尚未建立經濟工作問責機制。對于計劃目標沒有實現的、偏離計劃指導思想和方向的，或者沒有落實人大監督意見的，到底誰來負責，負什么責任，承擔什么后果，都缺乏相關的法律依據，這嚴重損害了監督工作的震懾力，影響了監督工作的權威性。在以往的實踐中，一些領域的計劃指標并沒有按照計劃安排如期按質完成，但是事后并沒有看到哪一個部門主動站出來，對此做出解釋，也沒有看到有關主管部門責令其做出匯報說明，追究責任人的責任。沒有強有力的責任追究作為保障，計劃指標就只是一紙空文，計劃指標的執行落實就無從談起。

改進和完善人大計劃監督工作的建議

進一步認識加強計劃審查監督工作的重要意義。新時期加強計劃審查監督工作仍具有重要意義。如果不澄清模糊認識，勢必會對計劃審查監督工作帶來負面影響。

一是實現經濟社會又好又快發展的客觀需要。宏觀調控在現代市場體系中下仍具有重要的地位和作用。黨的十八屆三中全會指出，現階段，必須以國家發展戰略和規劃為導向，不斷增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性④。作為宏觀調控體系的重要手段，計劃承擔著經濟和社會發展的指揮棒的職責，通過編制科學的指標體系，可以有效彌補市場調節手段的局限和弊端，有利于保持經濟總量平衡，促進經濟結構協調和生產力布局優化，穩定市場預期，最終實現社會經濟發展的預期目標。因此，各級權力機關應認真行使職權，切實加強計劃審查監督工作。

二是推進決策科學化、民主化的需要。人大計劃監督是一項非常重要的民主政治活動，是保證人民依法管理國家事務和社會事務，管理政治、經濟和文化事業的主要途徑⑤。在計劃編制階段，通過組織周密的調查研究和充分的民主科學論證，人大及其常委會廣泛采集民意、集中民智，促使計劃編制更加符合黨的路線政策，更加符合當今的發展實際，更加符合廣大人民的根本利益。在執行落實環節，人大及其常委會通過增強對執行情況的跟蹤檢查，公開計劃執行情況、加強代表議案辦理等方式，確保反映人民要求、體現人民意志，保證人民權益的各項指標和政策，最終能夠得以全面完成和正確實施⑥。

加強計劃審批監督的法制建設。雖然，憲法、地方組織法、監督法對計劃監督工作做出規范和指導，但梳理相關法律法規條文后，發現目前的規定比較分散模糊、不少問題有待于明確，不少細節有待規范，整個計劃監督尚未形成一個全面完整清晰的制度體系。一些地方人大進行了一些探索與嘗試，但在工作實踐中也容易出現隨意性大、不規范的問題。

提高計劃審查監督的規范化、制度化，必須要以法制化為引領，在立法層面做好頂層設計。可參照預算監督法，汲取借鑒近幾年來各級人大及其常委會計劃審查監督工作的實踐探索經驗，制定《經濟監督法》，并設專章對計劃的審查監督工作進行規范。或者先出臺計劃法或規劃法，對計劃的法律效力、監督落實等問題做出規定，以便于更好地開展計劃監督工作。

立法需要明確三方面問題：一是明確計劃審查監督的效力，明確監督主體和監督對象各自的職責和義務，增強規劃的約束力和嚴肅性，這一點對于增強計劃工作的權威性和約束力至關重要，也是提高計劃監督實效性的最直接有效的方法。二是強化持續監督的意識，將計劃的執行情況與批準，與跟蹤監督、績效評估、經濟問責結合起來，構建三位一體，更為全面、嚴格、有效的工作格局和制度安排。三是明確計劃審查的范圍、內容、形式等，對計劃的編制、執行及調整，重大經濟事項、重大項目等的監督程序和方法做出更加具體、操作性強的規定。只有約束有力、權責明晰，操作有據的立法，才能更好地指導和規范計劃監督工作。

改進審查監督工作的方式。改進審查監督工作需要開拓思維，把計劃監督工作放在經濟監督工作這個大的工作格局中，把會前、會中、會后的審查監督作為整體考慮，把調查研究、執法檢查、專題詢問等手段與聽取審議結合聯動起來，努力開創新的工作局面。一是會前提前介入，做好前期準備。人代會和常委會上的審查時間有限，要審好計劃，必須將工作重心前移，做好計劃的初步審查工作。通過定期召開經濟形勢分析會、專家論證會、組織專題調研活動等手段，廣泛聽取和收集意見，做好基礎性的研究分析，增強科學預判經濟走勢的能力，做到心中有數。二是科學籌劃會議的組織形式，提高會議實效。各級人大在實踐中都做出一些有益的探索，比如，適當增加會議時間，留出專門時間供代表研讀計劃草案和相關報告。再如，安排政府在審議前對計劃草案進行專題解讀。在人代會審議中，可探索推行分項審議表決制度，對其中某一項進行專門審議、逐項表決，強化審查力度⑦。三是會后加強會議成果的轉化和跟蹤監督。計劃監督工作要克服“上會一通過，工作畫句號”的思想，應按照相關要求將人大的審議意見交由本級政府研究處理，督促政府將研究處理情況向常委會提出書面報告，并結合預算監督和立法工作，選取一些重點問題，開展專項執法檢查、專題詢問、調研座談等活動，用活、用好監督手段，增強監督的連續性和實效性。

提高審查監督的質量和水平。計劃監督是一項專業性很強、技術含量很高的工作，必須在提高監督質量上下大力氣。一要明確編制計劃的指導思想和戰略目標。指導思想和戰略目標是計劃的主線和靈魂，它的正確與否關系到計劃作為的宏觀調節手段是否能發揮應有的作用。因而，在審查監督中首先要看編制計劃的指導思想是否貫徹黨和國家的方針政策，是否符合經濟社會發展的基本規律，是否從當地實際情況出發，是否摒棄片面追求產值速度，盲目鋪新攤子的老路子，是否把指導思想轉移到以提高經濟效益和質量、改善和加強民生為中心的軌道上來。二要有的放矢，緊緊抓住社會普遍關注的重點、難點問題，逐步增加對重大項目安排及實施情況的專題審查力度。三要注重執行和落實。一個完整的計劃，除了要有好的思路和鼓舞人心的指標外，還必須有與之相配套的具體實施措施和辦法，這就要求政府關于計劃草案的報告必須側重計劃的落實與執行。在審查計劃時，要重點對比每個指標是否在政府報告中有相應的工作安排和配套措施，這些政策措施是否切實可靠能否落到實處⑧。四要提高監督水平和業務能力。要加強財經委的自身建設，提高有關專委會組成人員構成中的專業人員的比例，加強經濟形勢分析方面的日常專業培訓。同時，要充分發揮人大其他相關專門委員會在計劃監督中作用，邀請專家顧問、咨詢機構、學校科研參與審查監督工作，借助“外腦”，彌補人手有限、審查力量薄弱的問題，吸取更多專業的意見和建議。

結語

提高和完善計劃監督工作是一項長期、艱苦而富有開創性的工作。它涉及觀念的轉變、法律制度的完善、監督機制的優化、監督手段的改進，也有賴于監督主體監督能力的不斷提升和被監督者自覺性的逐步增強，在這方面，我們不能期望一蹴而就，但更不能等待觀望，必須以改革的精神，做出實實在在的努力和堅持不懈的探索。

（作者單位：北京市人大常委會財政經濟辦公室）

【注釋】

①張玉民：“人大計劃審批監督存在的問題及對策”，《人大建設》，2001年第12期，第28～30頁。

②吳元增：《我在人大十年》，北京：紅旗出版社，2012年，第155～158頁。

③周同躍：“試析國家權力機關對國民經濟和社會發展計劃的審查監督”，《時代主人》，2005年第10期，第33頁。

④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。

⑤葉春濤：“地方人大對政府工作監督存在問題及原因的分析”，《福建省社會主義學院學報》，2013年第1期，第88頁。

⑥陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，北京：中國民主法治出版社，2008年，第288～289頁。

⑦粟綠墻，羅含生：“經濟形勢分析視角下完善人大經濟工作監督制度的思考”，《人大研究》，2014年第10期，第11頁。

⑧成永舉：“淺談地方人大對市場經濟中計劃的監督”，《中國人大》，1999年第4期，第15～16頁。

責編 /許國榮（實習）