地方政府推行權力清單制度路徑構建

申靜

【摘要】推行權力清單制度是職權法定的必然要求，是建設法治政府、透明政府的重要舉措。行政權力法律依據的具體要求為形式合法和實質合法。構建地方政府權力清單制度的實現路徑，要明確權力清單不等于依清單行政，統一行政權力事項標準，統一法律依據，建立權力清單的動態管理機制，重點推進鎮、街的行政職權清理。

【關鍵詞】權力清單 法治政府 事項標準 動態管理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。建立權力清單制度作為法治政府建設和國家治理體系現代化建設的重要組成部分，對于簡政放權、深化行政體制改革、促進依法行政具有重要意義。

地方政府推行權力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權力清單的實踐梳理。有關權力清單的內涵目前尚無統一的含義。有學者指出，權力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監督”①。《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中將權力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督”②。權力清單內涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權力清單的表現形式和載體。即行政權力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。其二，權力清單的內容應包括行政職權、行使依據、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權力清單制度的試點、實踐早在2005年業已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權力清單，明確市長擁有93項法定權力。③這一舉措對全國推行權力清單具有示范意義。2013年西城區作為北京市唯一的區（縣）委權力公開透明運行試點單位，開通“西城區行政權力公開透明運行網”，對區縣一級政府部門的行政權力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權力清單制度在全國范圍內如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同頒發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為全國范圍內推行權力清單制度提供了統一模板和具體操作方式。

地方政府推行權力清單制度的價值。第一，職權法定的必然要求。法治政府要求行政權力在法治的軌道內運行，包括行政權力的來源法定、行政權力的運行法定、行政權力的救濟法定。其中，職權法定是運行法定和救濟法定的前提和基礎。實踐中，許多行政機關對本機關所擁有、掌握的行政權力及其行使依據并不清楚。行政權力邊界的模糊導致出現各行政機關職權交叉、互相推諉的局面，嚴重影響行政權力運行的效能。通過行政職權清理和權力清單制定，梳理、厘清各行政機關所擁有的行政權力，便于今后行政機關對照權力清單，秉持“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的原則依法行政。此外，有權必有責，權力清單中對行政機關行使權力所應當承擔的責任也有規定。如果行政機關違法行使行政權力，應當承擔相應責任。

第二，將權力關進制度之籠。權力清單制度將行政權力及權力運行流程圖向社會公開，通過“曬權力家底”的方式，公開行政權力的名稱、編碼、類型、法律依據、實施主體、辦理程序、監督方式等內容。權力清單一般通過網絡形式向社會公眾公開，實行權力公開透明運行，接受公眾監督。權力清單制度集中體現了陽光政府、透明政府的要求，成功實現將權力關進了透明的制度籠子中，為權力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權。簡政放權是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權力清單，對權力進行削減、下放、整合，是簡政放權的必然要求。權力清單的制定過程要求遵循“職權法定”原則，對沒有法律依據的行政權力予以取消；對宜于由下級政府和部門進行管理的事項，原則上應當將權力下放；權力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進提供了新的契機，有效實現以政府權力的“減”換取市場活力的“增”。權力清單、責任清單、負面清單“三單”構成一個整體，共同為激發市場活力保駕護航。負面清單的主要目的在于明確企業不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權力清單和責任清單共同為政府權力扎籬笆，通過明確政府職責和相關責任主體，推進政府簡政放權以及政府職能轉變④。概言之，行政職權清理工作有利于簡政放權，充分體現了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關系的良方。

有關行政權力法律依據的具體要求

形式不合法。適用法律、法規正確是行政行為合法要件之一。如果在權力清單清理中行政行為適用法律、法規不正確，未來行政機關做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進行部分修改的情形下，行政機關因未及時更新，會出現錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款。《勞動保障監察條例》第二十八條第一款未標明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規和規章。縱向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權清理過程中，發現存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉建設部門的相關法律依據為例，《建設工程安全生產管理條例》為行政法規，《實施工程建設強制性標準監督規定》為部門規章，下位階的部門規章不得與上位階的地方性法規相沖突。按照《條例》第五十七條的規定，工程監理單位未按照法律、法規和工程建設的強制性標準實施監理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據《實施工程建設強制性標準監督規定》第十九條，工程監理單位違反強制性標準規定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執法過程中法律適用的困惑。該問題在區住建委進行職權清理時無法得到解決，應當通過相關程序遞交有權機關予以處理。

二是同一位階的法規之間存在沖突。同樣以上述兩部法規為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據存在明顯的抵觸：若依據《建設工程質量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據《城市房地產開發經營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規之間存在沖突，將造成行政執法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規范性文件作為行政權力的依據。行政權力的法律依據應當對外公布。規范性文件制定后應當采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規范性文件不得作為行政權力行使的依據。如某市印發的《房改房售房備案工作規范（試行）》和《房改房權屬登記工作規范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權的依據。

第三，規范性文件違法為相對人增設義務。規范性文件不得在沒有上位法的依據時，為相對人增設義務或者剝奪其權益。以行政征收為例，為確保相對人合法權益不受違法行政征收行為的侵害，應遵循征收法定原則。沒有法律依據，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構建地方政府權力清單制度的實現路徑

明確權力清單不等于依清單行政。有學者提出“清單之外無權力”的觀點，即“權力清單意味著不在清單之上的權力不能行使，即凡未列入清單的權力，行政機關均不得行使”⑤。該觀點將權力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權力清單對于防止行政權力的濫用具有一定的意義。凡是列入權力清單的行政權力，行政機關應當嚴格遵守法律依據、法定程序來行使該職權。但這并不意味著在權力清單之外就沒有行政權力。主要理由如下：一是權力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據；二是權力清單不具有強制力；三是“清單之外無權力”無法反映出服務行政理念。

統一行政權力事項標準。權力清單是行政權力的表現形式，是將作為整體的行政權力進行分解、歸類，細化為單一的行政職權事項。權力清理工作應當按照統一標準進行。然而目前權力清單的標準不統一，導致同一區域內同一層級政府部門的權力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權力清單的合法性、合理性產生質疑，進而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應保持統一的分類標準。建議已經完成權力清單制定的部門按照此要求進行清理或修改，以保證法治的統一性。在理論上，要進一步研究行政行為類型化，為權力清單清理提供理論支撐。

統一法律依據，明確給付行政的法律依據應包括規范性文件。權力清單制定過程中，同一行政權力事項的法律依據應當相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關法律依據的標準尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規和規章作為法律依據；而有的地方，規范性文件也可以作為法律依據。筆者認為，有明確法律規定的應當從其規定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經明確規定其設定權和實施權，應當從其法律規定。如果法律沒有明確規定該行政行為，則應當從行政行為的性質出發進行分析。侵益性行為是剝奪相對人權益或者對相對人苛以義務的行為，須有法律的授權，規范性文件不能設定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學者認為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務行政的發展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現階段，給付行政尚無法實現嚴格遵循法律保留原則。規范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認為，在行政職權清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據除了憲法、法律、法規和規章外，可以包括規范性文件。

建立權力清單的動態管理機制。權力清單僅為行政權力的形式載體，是行政權力的外在表現形式，權力清單的公布，解決的是行政權力“列單明細”的問題。權力清單應當隨著行政權變遷而不斷變化，建立動態管理機制實有必要。權力清單的內容應隨著法律的立、改、廢或者行政機構的調整而相應變化。一是因法律的立、改、廢，權力清單需要相應調整。在該部門在進行職權清理時，某部法律合法有效，但是在權力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關部門應當及時對權力清單進行調整。二是因機構和職能調整而需對權力清單進行調整。行政機構改革和職能調整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因實施主體職能調整，需要增加或者減少行政權力的，應依據動態管理機制進行相應調整。三是行政權力取消。新公共管理運動要充分調動市場和社會的積極性，有些行政權力將隨著時代的發展變遷而逐漸取消，演變成社會權力。這時，權力清單的內容亦應隨著調整。四是上級人民政府下放行政權力，需要對應承接。這時上級政府的行政權力轉移、下放給下級政府，兩級政府權力清單的內容都應當相應做出調整。綜上所述，權力清單工作并非一勞永逸，應當建立動態管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進鎮、街行政職權清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉（鎮）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權組織的鄉鎮和派出機關的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮和街道辦事處的權力清理是清單制度建設的“最后一公里”，關乎該制度建設的成敗。經筆者統計，省、市、縣三級權力清理的速度遠比鄉鎮要快。其主要原因在于：一是權力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉、鎮一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮、街的權力形式更為復雜，既有行政權力又有公共服務項目，很多行政職權的性質亟待予以統一界定。如發放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮、街手中。這些事項的初審結果與相對人的權益休戚相關。該初審權應當定性為便民服務事項還是行政許可的初審權，各地區做法不一。筆者認為，該行為如何定性，取決于鎮、街的初審權是實質的審核還是僅負責材料的轉移遞交。如果鎮、街僅負責將行政相對人的材料移交給相關部門，并未進行實質審核，則該項權力系受委托行使職權，其責任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應當以具有該項職能的工作部門為行政復議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮、街進行實質審核，則屬于行政許可權的組成部分。此種情形中，鎮、街的審核行為直接影響到相對人權益，應以鎮、街作為行政復議被申請人或者被告。未來，應當將鎮、街行政職權清理工作作為重點內容予以推薦。

綜上所述，權力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權的重要措施，是國家治理體系現代化的制度回應，對規范行政權力運行，促進依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設計，實現權力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學國家治理法治化研究中心研究員、河北大學政法學院講師、中國政法大學博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現代化視野中法治河北實現路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.

③“反思巨貪案：國內首份市長‘權力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權力清單”，人民網，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉鎮權力清單和責任清單制度建設工作”，2015年7月3日。

責編 /豐家衛（實習）